時(shí)評(píng)：“畿輔新區(qū)”懸念

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畿輔新區(qū)

籌備5年之久的北京新機(jī)場(chǎng)，2014年將在北京城市中軸線的南端，距離天安門(mén)廣場(chǎng)約40公里的位置全面啟動(dòng)建設(shè)。

北京市有關(guān)部門(mén)日前發(fā)布上述消息時(shí)稱，南中軸高速、場(chǎng)前聯(lián)絡(luò)線等外圍配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將同步實(shí)施。新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)地點(diǎn)為大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)、榆垡鎮(zhèn)，將建設(shè)4條跑道和約70萬(wàn)平方米的航站樓。計(jì)劃建成日期為2018年底。

2009年1月，國(guó)務(wù)院原則確定首都第二機(jī)場(chǎng)(即北京新機(jī)場(chǎng))選址于北京市大興區(qū)，機(jī)場(chǎng)一期建設(shè)用地跨越大興區(qū)和河北省廊坊市。這對(duì)首都未來(lái)整體發(fā)展，乃至京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)體系、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將產(chǎn)生重大影響。

“新機(jī)場(chǎng)向北進(jìn)入北京的交通量最終將達(dá)到每天40萬(wàn)至50萬(wàn)人次，相當(dāng)于北京天天都開(kāi)‘上海世博會(huì)’。”2013年，有關(guān)部門(mén)完成的《北京新機(jī)場(chǎng)綜合交通樞紐項(xiàng)目策劃》指出，“這對(duì)于已經(jīng)非常困難的北京交通資源來(lái)說(shuō)，無(wú)異于雪上加霜。這就要求北京的部分出行需求必須向河北、天津疏散，以減少進(jìn)入北京的交通量。”

2013年9月，吳良鏞主持完成的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報(bào)告》(下稱《三期報(bào)告》)提出對(duì)策：以北京新機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)為契機(jī)，京津冀共建“畿輔新區(qū)”，疏解首都政治文化功能。

這為持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)的北京城市空間結(jié)構(gòu)的爭(zhēng)鳴，寫(xiě)下最新篇章。

“走出同心圓”戰(zhàn)略

《三期報(bào)告》指出，北京新機(jī)場(chǎng)必將進(jìn)一步完善強(qiáng)化京津走廊，為北京城市功能和人口的疏解創(chuàng)造條件，特別是必將提升北京南部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，提供更多的就業(yè)崗位。同時(shí)，河北省中部的廊坊、保定地區(qū)也將由于新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，獲得臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)遇。

“對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，中心城區(qū)人口規(guī)模和密度的持續(xù)加大帶來(lái)的交通、環(huán)境問(wèn)題，使得中心城區(qū)發(fā)展必須實(shí)施從市區(qū)轉(zhuǎn)向區(qū)域的‘走出同心圓’戰(zhàn)略。”《三期報(bào)告》提出，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的管理需要，在京的中央機(jī)構(gòu)、央企、國(guó)家科研院所等建設(shè)需要也更加急迫，為了保證首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城區(qū)之外的地區(qū)尋找合適地點(diǎn)，安置新增、轉(zhuǎn)移和擴(kuò)建的國(guó)家機(jī)構(gòu)和首都職能。

為此，《三期報(bào)告》建議選擇北京新機(jī)場(chǎng)周邊的大興南部、廊坊市區(qū)、固安、永清、涿州、武清等地區(qū)，成立跨省市邊界的“畿輔新區(qū)”，圍繞新機(jī)場(chǎng)，將部分國(guó)家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機(jī)構(gòu)等等遷至“畿輔新區(qū)”，結(jié)合臨空產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理布局，使其發(fā)展成為京津冀新的增長(zhǎng)區(qū)域，成為推動(dòng)北京市、河北省、天津市發(fā)展的新引擎。

《三期報(bào)告》提出，“畿輔新區(qū)”是京津冀共同建設(shè)世界城市地區(qū)的發(fā)展地帶，建議“畿輔新區(qū)”設(shè)立高層次的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌確定土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略。

在“共同構(gòu)建多中心的‘城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)’”藍(lán)圖中，《三期報(bào)告》描繪了首都地區(qū)多中心的政治文化功能空間框架，建議根據(jù)區(qū)位條件、資源稟賦，在三個(gè)空間層次合理有序地布置首都政治文化功能。

第一層次，首都政治文化功能核心區(qū)。為北京六環(huán)路沿線以內(nèi)的地區(qū)(半徑15~30公里)。構(gòu)建以天安門(mén)廣場(chǎng)為核心，以舊城為載體，南北中軸線和長(zhǎng)安街軸線構(gòu)成的首都核心政治文化功能布局構(gòu)架，布置國(guó)家行政、經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、文化中心等，集中體現(xiàn)首都作為國(guó)家政治和文化中心的形象。

第二層次，首都政治文化功能拓展區(qū)。為北京六環(huán)至涿密高速一線地區(qū)(半徑30~70公里)。在這一范圍內(nèi)選擇幾處交通便利、自然生態(tài)環(huán)境較好的位置，由國(guó)家和京津冀共同建設(shè)首都政治文化功能新區(qū)，集中容納部分首都行政辦公、教育科研功能，為首都人口提供居住、游憩空間。

第三層次，首都政治文化功能延伸區(qū)。為涿密高速以外地區(qū)(半徑50~300公里)。這一地區(qū)將在水資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品、能源、港口運(yùn)輸?shù)确矫妫瑸槭锥脊δ艿陌l(fā)揮提供支撐和保障。

《三期報(bào)告》認(rèn)為，首都政治文化功能的拓展與空間布局調(diào)整，將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。既要正視50多年來(lái)中央人民政府已形成的現(xiàn)實(shí)——行政用地既不能作重大搬遷，也不能原封不動(dòng)地全部留在原地;要及時(shí)地、有效地、有步驟地“疏解”，分期分步地重構(gòu)城市整體秩序。“這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建議由中央成立特別戰(zhàn)略小組先行慎重研究”。

吳良鏞的心愿

行政中心作為首都城市功能的重中之重，其規(guī)劃安排對(duì)首都城市空間的影響至為深遠(yuǎn)。

1950年代，北京放棄了建筑與規(guī)劃學(xué)家梁思成、陳占祥提出的在西郊木樨地一帶建設(shè)新的行政中心以平衡全市發(fā)展的方案(下稱梁陳方案)，選取了蘇聯(lián)專家指導(dǎo)制訂的以莫斯科規(guī)劃為藍(lán)本的單中心方案。此后，北京舊城被大規(guī)模拆除重建。

“我從美國(guó)歸來(lái)，1951年初上班，那個(gè)時(shí)候，梁思成先生還在等梁陳方案的消息。”吳良鏞，當(dāng)年梁思成在清華大學(xué)建筑系的同事，他回憶，“當(dāng)時(shí)已經(jīng)預(yù)料到不會(huì)有任何結(jié)果，我聽(tīng)到了一些風(fēng)聲，就帶著學(xué)生做了一個(gè)補(bǔ)充方案，把天安門(mén)廣場(chǎng)又規(guī)劃了一下，但重點(diǎn)還是放在西郊木樨地一帶。”

這個(gè)補(bǔ)充方案的尺度大于梁陳方案，南起豐臺(tái)火車(chē)站，北至圓明園，形成一條大軸線。“這樣，新城的氣象就出來(lái)了，這樣的方案可能更容易得到采納。”吳良鏞說(shuō)，“我向梁思成先生作了建議，后來(lái)北京市副市長(zhǎng)薛子正看了方案，認(rèn)為很好。可最終不了了之。方案還做了模型，可惜后來(lái)在文革中全部被毀。”

此后，讓北京“走出同心圓”成為吳良鏞的一大心愿。

文化大革命結(jié)束后，北京市開(kāi)始考慮重新編制城市總體規(guī)劃。1979年8月，吳良鏞在北京市科協(xié)作題為《北京市規(guī)劃芻議》的發(fā)言，對(duì)“徹底改造”舊城區(qū)提出批評(píng)，疾呼：“為古建筑請(qǐng)命!”“試想如果照有的報(bào)上所宣傳的北京‘現(xiàn)代化’城市的‘遠(yuǎn)景’所設(shè)想的那樣：‘將來(lái)北京到處都是現(xiàn)代化的高層建筑，故宮猶如其中的峽谷’，那還得了!”

吳良鏞指出，當(dāng)時(shí)北京市的規(guī)劃設(shè)想仍然是以大的舊市區(qū)為核心，以同心圓式向外發(fā)展，如果不采取真正極為強(qiáng)有力的措施，將來(lái)很可能發(fā)展連片，要趁還沒(méi)有形成“鐵餅一塊”的時(shí)候，趕快采取措施。

他認(rèn)為，北京舊城已過(guò)于擁擠，必須疏散功能，把北京發(fā)展為多中心的城市，即在舊城外選擇適當(dāng)?shù)奈恢?，建設(shè)有充分就業(yè)機(jī)會(huì)的新中心，使工作、生活相對(duì)平衡，盡量減少全市性的公共交通量，減輕市中心的壓力。

1999年，吳良鏞擬就世界建筑師大會(huì)《北京憲章》，并在大會(huì)上作了關(guān)于“大北京規(guī)劃”的報(bào)告。此后，在國(guó)家自然科學(xué)基金與建設(shè)部的支持下，吳良鏞主持完成《京津冀北(大北京地區(qū))城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》(即《一期報(bào)告》)，提出必須改變北京“攤大餅”發(fā)展模式，直接推動(dòng)了2004年版《北京城市總體規(guī)劃》修編。

北京的城市結(jié)構(gòu)要從單中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行?，這被寫(xiě)入總體規(guī)劃修編的前期工作——2003年中共北京市委、市政府組織起草的《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》的文本之中，在新中國(guó)首都發(fā)展史上，這樣的官方表述還是第一次。

這一關(guān)鍵性判斷，使得此次總體規(guī)劃修編成為北京城市發(fā)展史上令人矚目的事件。

空間結(jié)構(gòu)調(diào)整爭(zhēng)鳴

“2004年4月，我應(yīng)邀參加了北京市政府舉辦的規(guī)劃修編座談會(huì)，在四位專家中被安排在第一個(gè)發(fā)言。”國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成向本刊記者回憶道，“我說(shuō)，單中心攤大餅已不可持續(xù)。這時(shí)，市領(lǐng)導(dǎo)插話，說(shuō)我們搞了十幾個(gè)新城，不就是多中心嗎?我說(shuō)，這只是一個(gè)舉措，但效果不好，因?yàn)楸本┑陌l(fā)展態(tài)勢(shì)如同瓢潑大雨，那十幾個(gè)新城，也就是十幾個(gè)碗、十幾個(gè)盆，用它們來(lái)接是接不住的，得搞一個(gè)‘密云水庫(kù)’來(lái)接。就是說(shuō)，要建一個(gè)新區(qū)，讓它能夠裝幾百萬(wàn)人，可能一個(gè)還不夠，得搞兩個(gè)。”

肖金成認(rèn)為，多中心的中心不是功能區(qū)的概念，它是跳出主城區(qū)之外獨(dú)立的新區(qū)，必須有重點(diǎn)地發(fā)展。“市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我的觀點(diǎn)沒(méi)有提出異議。”肖金成回憶，“我接著說(shuō)，北京有著一萬(wàn)六千多平方公里的面積，不是不能發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，如果沒(méi)有工業(yè)，財(cái)政會(huì)受影響。但是，不能在昌平等上風(fēng)上水的地方搞，應(yīng)該集中在東南方向，在京津城市發(fā)展軸上的亦莊搞。”

這之后，肖金成接受北京市委托，領(lǐng)銜產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃研究，歷時(shí)兩月完成報(bào)告，其中提出“工業(yè)外移，雙雁齊飛”戰(zhàn)略，認(rèn)為北京應(yīng)該像上海開(kāi)發(fā)浦東那樣，將工業(yè)區(qū)集中于東部和東南部，以亦莊、林河為中心，如同雙雁齊飛，形成北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中和強(qiáng)勢(shì)區(qū)域。

“我們提出，應(yīng)該把這兩個(gè)新區(qū)建設(shè)成交通更便捷、設(shè)施更完善、環(huán)境更優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)更繁榮的地方，軌道交通要跳出去搞，把這兩個(gè)新區(qū)直接貫通，這樣才能形成強(qiáng)大的反磁力系統(tǒng)，吸引產(chǎn)業(yè)與人才集中于此，實(shí)現(xiàn)變單中心為多中心的目的。”肖金成說(shuō)。

就在這項(xiàng)報(bào)告完成之際，一場(chǎng)圍繞中央行政功能是否需要在空間上進(jìn)行調(diào)整的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴以公開(kāi)方式展開(kāi)。

2004年7月，時(shí)任中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師的趙燕菁在《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志上發(fā)表文章《中央行政功能：北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵》，指出：“由于歷史原因，中央政府一直占據(jù)著北京主城最核心的位置。中央行政職能不僅在數(shù)量上，而且在質(zhì)量上對(duì)北京城市結(jié)構(gòu)也有著無(wú)與倫比的影響力。很多人不會(huì)相信北京可以在不涉及中央行政功能空間調(diào)整的條件下，實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移。”

北京工業(yè)大學(xué)的調(diào)查顯示，2004年在北京，僅中央機(jī)關(guān)馬上需要的用地，加起來(lái)就有近4平方公里之多。4平方公里，相當(dāng)于5個(gè)半故宮的占地面積。北京中心城區(qū)的規(guī)劃空間容量已趨于飽和，中央企事業(yè)單位及其附屬功能的占地高達(dá)170多平方公里，多集中在四環(huán)以內(nèi)。在這一范圍，減去道路、基礎(chǔ)設(shè)施、公園、學(xué)校等用地后，其余用地一半以上都和中央職能有關(guān)，而北京市政府相關(guān)的占地只有中央的十分之一左右。

面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，趙燕菁提出，以中央行政辦公為核心的部分“首都職能”應(yīng)當(dāng)是此次空間調(diào)整的重點(diǎn)，建議在北京通州長(zhǎng)安街延長(zhǎng)線方向發(fā)展新的中央行政辦公區(qū)，這有利于行政職能的分期遷移和水平分工，而且，外遷機(jī)構(gòu)的級(jí)別要盡可能高。

2004年10月，吳良鏞在“部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部歷史文化講座”上建議：“舊城行政辦公應(yīng)適當(dāng)遷出，集中建設(shè)，并為舊城‘減負(fù)’。中央國(guó)家機(jī)關(guān)及北京市機(jī)關(guān)可起帶頭作用。”

他同時(shí)提出了一個(gè)跟進(jìn)的策略：“舊城功能調(diào)整與新城建設(shè)規(guī)劃應(yīng)配套進(jìn)行，舊城服務(wù)設(shè)施應(yīng)疏解到新城的中心，推動(dòng)新城的發(fā)展。北京市政府機(jī)關(guān)作為表率可率先遷出舊城，避免舊城內(nèi)單位的‘觀望’現(xiàn)象，帶動(dòng)修編后的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。”

吳良鏞沒(méi)有明說(shuō)要遷到哪個(gè)新城，但在《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》所設(shè)計(jì)的“東部發(fā)展帶”中，只有通州被明確安排了行政職能。

“調(diào)整城市結(jié)構(gòu)的最后機(jī)會(huì)”

建設(shè)“雙雁齊飛”的產(chǎn)業(yè)新區(qū)和新的中央行政區(qū)的建議，未被寫(xiě)入2004年版《北京城市總體規(guī)劃》的最后文本。

總體規(guī)劃的最后文本確定了分散式的產(chǎn)業(yè)布局：“完善以中關(guān)村為核心的一區(qū)多園式的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步整合現(xiàn)有各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。與新城建設(shè)相結(jié)合，集中建設(shè)電子信息產(chǎn)業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、光機(jī)電一體化、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)基地。注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基地的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)周邊地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”

在行政區(qū)規(guī)劃方面，總體規(guī)劃的最后文本提出：“保證黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)工作和開(kāi)展國(guó)際交往的需要，調(diào)整優(yōu)化中央行政辦公用地布局”，“在南苑或通州潮白河與北運(yùn)河沿線的地區(qū)預(yù)留行政辦公用地”。

預(yù)留行政辦公用地與外遷中央行政功能，是意義不同的表達(dá)。雖然“預(yù)留”可被解讀為存有“外遷”的余地，但在趙燕菁看來(lái)，城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)會(huì)一旦失去就難以追回。“城市的快速發(fā)展期是調(diào)整城市結(jié)構(gòu)的最佳時(shí)機(jī)。”他對(duì)本刊記者說(shuō)，“單中心城市結(jié)構(gòu)易推高房?jī)r(jià)，在這個(gè)時(shí)候調(diào)結(jié)構(gòu)還有利于避免房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)，保持城市的競(jìng)爭(zhēng)力。如果等到快速發(fā)展期結(jié)束時(shí)再來(lái)調(diào)結(jié)構(gòu)，就可能引發(fā)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格震蕩，危及整個(gè)信用體系的安全。”

2004年版《北京城市總體規(guī)劃》確定發(fā)展11個(gè)新城，并提出重點(diǎn)發(fā)展東部的三個(gè)新城——通州、亦莊、順義。“當(dāng)時(shí)我就說(shuō)，發(fā)展新城，如果集中搞一個(gè)肯定成功，搞兩個(gè)還有可能，一下子搞三個(gè)，甚至是三個(gè)以上，就不可能成功了。”參加2004年版《總體規(guī)劃》修編的中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍說(shuō)，“你搞那么多新城，表面上看，各個(gè)區(qū)縣都照顧到了，但合起來(lái)看，無(wú)法達(dá)到調(diào)整城市結(jié)構(gòu)的目的，反而會(huì)攤更大的餅。”

“也不能說(shuō)我們的建議一點(diǎn)也沒(méi)有得到采納。”肖金成說(shuō)，“總體規(guī)劃最后確定的三個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的新城，與我們提出的應(yīng)該集中力量建設(shè)的兩個(gè)新區(qū)，在空間上有重疊之處。但是，力量分散了。”

在三個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的新城中，趙燕菁期待被設(shè)為中央行政新區(qū)的通州被預(yù)留了100萬(wàn)人口規(guī)模的發(fā)展空間，它的規(guī)劃功能與中心城同構(gòu)，面對(duì)中心城“一餅獨(dú)大”的競(jìng)爭(zhēng)，迅速成為接納中心城外溢人口的超大“睡城”。

“無(wú)論是1992版總體規(guī)劃的14個(gè)衛(wèi)星城，還是2004版總體規(guī)劃的11個(gè)新城，在空間布局上均以天安門(mén)廣場(chǎng)——南北中軸和長(zhǎng)安街的交點(diǎn)——為中心‘向心圍合’布局。” 2013年2月，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院發(fā)布的《北京城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施效果與戰(zhàn)略思考》指出，“在這種空間結(jié)構(gòu)下，任何外圍的環(huán)繞、均衡、分散發(fā)展都會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化單中心的結(jié)構(gòu)。”

這份報(bào)告同時(shí)指出：“在全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足、區(qū)縣經(jīng)濟(jì)分散發(fā)展的背景下，這些年投入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素(包括中關(guān)村國(guó)家優(yōu)惠政策)在空間上過(guò)分分散，目前全市規(guī)劃有各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)120多個(gè)，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)3個(gè)、市級(jí)16個(gè)，頒布的市級(jí)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)30個(gè)，商務(wù)金融區(qū)21個(gè)。這些產(chǎn)業(yè)功能區(qū)圍繞中心城布局分散，發(fā)展重點(diǎn)不集中，不但不能推動(dòng)空間結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，反而會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化中心城一心獨(dú)大的地位。”

“我贊成集中力量建設(shè)‘畿輔新區(qū)’，這可能是北京調(diào)整城市結(jié)構(gòu)的最后機(jī)會(huì)了。”楊保軍說(shuō)，“那里靠近機(jī)場(chǎng)，完全可以把為全國(guó)和為國(guó)際交往服務(wù)的部分中央職能轉(zhuǎn)移到那里，隨著中國(guó)綜合國(guó)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，處理國(guó)際事務(wù)增多，那里還能夠?yàn)閲?guó)際機(jī)構(gòu)的進(jìn)駐提供空間。”

“我很擔(dān)心，如果選在正南方向的新機(jī)場(chǎng)附近搞，而不是選在東南方向的京津塘發(fā)展軸上搞，會(huì)不會(huì)使得北京的南部地區(qū)也連成一片，把大餅攤到河北固安?”肖金成說(shuō)，“另一個(gè)擔(dān)心是，北京的生態(tài)已經(jīng)很脆弱了，如果新區(qū)再聚集產(chǎn)業(yè)和人口，北京市的生態(tài)會(huì)不會(huì)更惡化?交通會(huì)不會(huì)更加擁堵?”