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工程總承包與企業(yè)資質(zhì)制度
在我國,由政府頒發(fā)的企業(yè)資質(zhì)充當(dāng)了“工程總承包”的第三方認(rèn)證,它是對企業(yè)能力的認(rèn)證書,建設(shè)市場的準(zhǔn)入證,同時又是規(guī)范建設(shè)市場的重要制度。我國工程總承包和企業(yè)資質(zhì)管理工作在全國推行至今已經(jīng)20多年了,為促進(jìn)行業(yè)的健康有序發(fā)展, 期間經(jīng)歷了多次變革。加入WTO和日益融合的國內(nèi)外建設(shè)市場對我國工程承包商的“承包”能力提出了更高的要求,因而要求我國建設(shè)行業(yè)企業(yè)資質(zhì)制度適應(yīng)新時期的變革。
工程總承包的界定
工程總承包是項目業(yè)主為實現(xiàn)項目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式,具體是指從事工程項目建設(shè)單位受業(yè)主委托,按照合同約定對從決策、設(shè)計到試運(yùn)行的建設(shè)項目發(fā)展周期實行全過程或若干階段的承包。在國際上,并不是任何一種將工程項目建設(shè)過程中的兩個以上的階段交給一個組織承擔(dān)的方式都是工程總承包,如,美國的設(shè)計建造協(xié)會(DBIA)對總承包的定義為: 設(shè)計-建造(Design-Build, 以下簡稱為DB) 模式, 也稱為設(shè)計-施工(Design-Construct) 模式或單一責(zé)任主體( Single Responsibility) 模式。在這種模式下, 集設(shè)計與施工方式于一體, 由一個實體按照一份總承包合同承擔(dān)全部的設(shè)計和施工任務(wù)。這里的DB 模式包含EPC(Engineering, Procurement, construction )總承包模式。
由此可見,只有所承包的任務(wù)中同時包含設(shè)計和施工,才能被稱之為工程總承包,設(shè)計階段可以從方案設(shè)計、技術(shù)設(shè)計或施工圖設(shè)計開始,單獨(dú)的施工總承包或采購+施工總承包、采購+設(shè)計總承包都不在總承包范圍之列。國際上通用的工程總承包模式的承發(fā)包范圍比較見表1.
發(fā)達(dá)國家對工程總承包的資質(zhì)管理
國外承擔(dān)項目總承包的組織形式
國外承擔(dān)項目總承包的組織機(jī)構(gòu)一般由兩種形式,一種是永久組織,即永久性的經(jīng)濟(jì)實體,包括以施工企業(yè)為主導(dǎo)的總承包實體和以設(shè)計企業(yè)為主導(dǎo)的總承包實體;一種是臨時性的組織,即針對一個具體的項目,由若干個設(shè)計單位和施工單位組成的臨時性聯(lián)合體組織 ,如圖1所示。
對工程總承包組織的資質(zhì)管理
在資質(zhì)管理方面,國外一般沒有專門對項目總承包單位規(guī)定資質(zhì)等級,永久性的總承包單位本來就很少,大多是臨時組建的項目總承包聯(lián)合體組織,政府主管部門一般只規(guī)定和審查企業(yè)的設(shè)計方面和施工方面的資格,主要看專業(yè)人士和技術(shù)方面的力量情況。一個組織,不管是臨時性的還是永久性的,只有同時具備設(shè)計方面的資格和施工方面的資格就可以進(jìn)行項目總承包。
對設(shè)計或施工資質(zhì)的管理,主要分兩類,一類是以歐美國家為代表,沒有政府定級制度, 側(cè)重自由競爭,主要靠市場交易主體的相互制約和個人資質(zhì)的管理;一類是以日本為代表,對參與政府工程的企業(yè)實行分級,業(yè)績優(yōu)良的企業(yè)允許申報,建設(shè)省考核并審批其資格。
我國工程總承包及其資質(zhì)制度的發(fā)展
分別以設(shè)計和施工為主體發(fā)展
改革開放初期。建設(shè)領(lǐng)域開始嘗試工程承包和組織方式的變革,1982年,原化工部對江西氨廠改尿素工程實行第一個以設(shè)計為主體的工程總承包試點;1984年,原國家計委在總結(jié)原化工部工程總承包經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,將工程總承包納入了國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》(國發(fā)[1984]123號),明確提出了對項目建設(shè)實行全過程總承包的要求。
20世紀(jì)80年代后期。1987年國家計委等五部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)第一批推廣魯布革工程管理經(jīng)驗試點企業(yè)有關(guān)問題的通知》。此后,原國家計委、建設(shè)部等部委相繼下發(fā)文件,要求在設(shè)計、施工企業(yè)組建開展工程總承包試點,并先后批準(zhǔn)了94家工程總承包試點企業(yè),指出“試點企業(yè)可對工程項目實行設(shè)計、采購、施工全過程的總承包”。
20世紀(jì)90年代。1992年,建設(shè)部頒發(fā)了《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》,第一次通過行政法規(guī)把工程總承包企業(yè)規(guī)定為建筑業(yè)的一種企業(yè)類型,同時頒發(fā)了《設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規(guī)定》,對設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包資格問題做出了規(guī)定;次年頒發(fā)了《關(guān)于開展工程總承包資質(zhì)就位工作的通知》;1997年11月,我國頒布了《中華人民共和國建筑法》,提倡對建筑工程進(jìn)行總承包,并規(guī)定從事建筑活動的主體取得相關(guān)資質(zhì)等級后才可在其范圍內(nèi)從事建筑活動;1999年8月,建設(shè)部印發(fā)了《大型設(shè)計單位創(chuàng)建國際型工程公司的指導(dǎo)意見》(建設(shè)[1999]218號),先后有560家設(shè)計單位領(lǐng)取了甲級工程總承包資格證書。
設(shè)計、施工一體化發(fā)展
為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入世界貿(mào)易組織后國際工程總承包的需要,2003年建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市[2003]30 號文),規(guī)定凡是具有勘察、設(shè)計資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)都可以在企業(yè)資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。
為打破設(shè)計與施工的分類界線,使設(shè)計施工成為一體,建設(shè)部2006年頒發(fā)了四個設(shè)計與施工專項資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)——《建筑智能化工程設(shè)計與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《消防設(shè)施工程設(shè)計與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑裝飾裝修工程設(shè)計與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》和《建筑幕墻工程設(shè)計與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。
為引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)含量高, 融資能力強(qiáng), 管理水平高的龍頭企業(yè),2006年建設(shè)部先后頒布了修訂后的《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》和《施工總承包企業(yè)特級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。
在國家政策支持下,近年來工程總承包市場逐漸擴(kuò)大;境外工程總承包項目經(jīng)營額大幅增長。
我國企業(yè)資質(zhì)管理存在的問題
盡管近幾年我國工程總承包發(fā)展較快,但從我國工程總承包的發(fā)展歷程來看,我國培育工程總承包市場的相關(guān)制度、措施還存在著許多不足,在某些方面甚至制約了工程總承包的發(fā)展。
資質(zhì)管理按行業(yè)及行政職能部門分割,總承包企業(yè)“畫地為牢”
我國工程總承包模式和承包企業(yè)的發(fā)展是分行業(yè)、分地區(qū)培育起來的,這就形成了資質(zhì)管理的相關(guān)行業(yè)部門的利益爭奪。
業(yè)務(wù)上的行業(yè)分割。盡管2007年我國新頒布了監(jiān)理、勘察設(shè)計、施工等資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)定,但相比于舊規(guī)定,其管理思路還未真正跳出維持舊有秩序的窠臼,沒有脫離行業(yè)部門管理的桎梏,資質(zhì)管理沒有擺脫各部門的多頭管理,如施工特級資質(zhì)類別由原來的12項減少為10項,10項中涉及鐵路、交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)、民航等方面資質(zhì),仍需由相關(guān)主管部門會同建設(shè)主管部門審核,這就為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。2007年的《規(guī)定》中85個類別限定了企業(yè)只能在所申報的類別中進(jìn)行建筑業(yè)務(wù)活動,不同種類的資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容不同,不得相互逾越;同種資質(zhì)的企業(yè)只能在同類業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行競爭,,而不能憑借自己的能力在整個建筑市場上自由選擇,嚴(yán)重制約了有活力企業(yè)的發(fā)展空間。
過程的部門切割。目前,中國的工程建設(shè)過程被人為地劃分為建設(shè)前期、建設(shè)期(勘察、設(shè)計、采購、施工)等不同階段,并分別由不同的政府主管部門實施管理。其中,建設(shè)前期由項目審批部門管理,工程勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等由建設(shè)部門管理,但分別錄屬于建設(shè)部門內(nèi)不同的職能部門,所有階段無一例外地實行資質(zhì)管理制度。根據(jù)我國招投標(biāo)法,招標(biāo)單位必須具有一定資格,因此,在這種體制下,按照新的《勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》,可以承擔(dān)工程總承包任務(wù)的勘察、設(shè)計綜合資質(zhì)和施工特級資質(zhì)的企業(yè)在承擔(dān)設(shè)計-采購-施工或交鑰匙工程時,仍然面臨著招標(biāo)資格的問題。
由于歷史延續(xù)和各行政部門利益而造成工程項目周期企業(yè)資質(zhì)各管一段,二十多年來,為推進(jìn)我國工程總承包企業(yè)的發(fā)展,雖歷經(jīng)變革,卻仍然不暢,造成工程總承包在我國發(fā)展的局限性。
政府越位,人為強(qiáng)化進(jìn)入壁壘,忽視市場作用
市場經(jīng)濟(jì)的行業(yè)壁壘應(yīng)該主要是依靠激烈競爭建立起來的,即市場力量調(diào)控進(jìn)入門檻。在產(chǎn)業(yè)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模,自然壁壘就會使那些經(jīng)濟(jì)實力和技術(shù)水平達(dá)不到的企業(yè)不敢冒然進(jìn)人,更難以生存。
從二十世紀(jì)八十年代的資質(zhì)管理中重點培育“龍頭”工程總承包公司(集團(tuán))到2007年新出臺的施工特級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),人為強(qiáng)化了市場進(jìn)入壁壘,如新標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)是把目前260多個特級企業(yè)壓縮為50個。我國資質(zhì)管理的基本思路是扶植大企業(yè)使其更強(qiáng)、更大,如取得施工總承包序列中某一類別特級資質(zhì)的企業(yè),在核發(fā)本類別建筑業(yè)企業(yè)特級資質(zhì)證書的同時,核發(fā)某一相應(yīng)行業(yè)的工程設(shè)計甲級資質(zhì)證書,從而為本類企業(yè)承擔(dān)設(shè)計—施工總承包任務(wù)奠定了資質(zhì)基礎(chǔ);同時,由于現(xiàn)行的一些資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)過高,限制了中小企業(yè)的發(fā)展,造成了轉(zhuǎn)包掛靠、弄虛作假屢禁不止。
顯然,在我國現(xiàn)行建筑市場上,首先是政府超越市場選擇企業(yè),依靠行政指令在建筑市場供求雙方之間尋求平衡是不符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。
管理權(quán)高度集中在政府部門,易造成權(quán)力尋租
企業(yè)資質(zhì)管理是對從事工程建設(shè)活動的企業(yè)進(jìn)入市場的準(zhǔn)入性審查,屬于行政許可法的調(diào)整范圍,是一種準(zhǔn)入性的行政許可制度,屬于政府管制行為。有關(guān)資質(zhì)的申報、審批程序都是由政府部門或政府部門指定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),同時從資質(zhì)申請的受理、審查、管理、市場違規(guī)行為的處理等整個管理環(huán)節(jié),政府主管部門都發(fā)揮著主導(dǎo)作用,具有很大的權(quán)力。
資質(zhì)管理權(quán)高度集中在政府部門手里,許多管理的內(nèi)容和程序、權(quán)限劃分等都是以部門規(guī)章、制度來規(guī)定,并由相關(guān)政府主管部門解釋和實施,透明度不強(qiáng),政府的自由裁量權(quán)大,造成一些暗箱操作的現(xiàn)象嚴(yán)重,甚至有些行政機(jī)關(guān)將資質(zhì)審批作為權(quán)力“尋租”的一個手段。
對資質(zhì)管理制度相關(guān)建議
建立社會化和市場化機(jī)制,提供能力擔(dān)保
逐步建立由市場認(rèn)定企業(yè)能力的機(jī)制。企業(yè)能力由市場第三方如工程擔(dān)保、質(zhì)量安全保險企業(yè)去認(rèn)證,并通過權(quán)利義務(wù)的制衡來實現(xiàn)。發(fā)揮這一作用的第三方可以是工程擔(dān)保公司或質(zhì)量安全保險企業(yè)。這類企業(yè)為了追求自身利益最大化,風(fēng)險最小化,他們在為建筑業(yè)企業(yè)提供擔(dān)保、保險前,必定對企業(yè)進(jìn)行全面審查,包括企業(yè)的信用等級、生產(chǎn)、管理能力等。這樣,擔(dān)保、保險這類市場主體在追求自身利益的同時實現(xiàn)了對建筑業(yè)企業(yè)能力的甄別。這種甄別不再是行政意義上的,而是市場主體對利益的追求使然。
應(yīng)用信息技術(shù),建立信息共享和公開機(jī)制。我國建筑市場信用體系的網(wǎng)絡(luò)平臺和建筑市場監(jiān)管系統(tǒng)已在部分地區(qū)開始啟用,隨著“統(tǒng)一的信用信息平臺、統(tǒng)一的信用評價標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的信用法規(guī)體系、統(tǒng)一的信用獎懲機(jī)制”的建筑市場信用體系在我國全面展開和信息共享、公開機(jī)制的完善,建筑企業(yè)承擔(dān)工程項目信息、項目建設(shè)效果、信用等信息全面公開,即可為業(yè)主方提供能力和信用查詢,從而弱化資質(zhì)管理的效應(yīng)。
適應(yīng)市場,完善法律制度,促進(jìn)聯(lián)合體的發(fā)展
工程總承包是項目業(yè)主為實現(xiàn)項目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式,承包單位依據(jù)市場的需求進(jìn)行資源的優(yōu)化組合,圍繞某一項目組成設(shè)計—施工聯(lián)合體進(jìn)行項目總承包,這也是市場選擇的一種形式,這樣既可以做到企業(yè)間資質(zhì)互補(bǔ),優(yōu)勢互補(bǔ),增強(qiáng)總體的競爭能力;又能夠按照效益最大化的原則配置資源,從而為各方獲取較大的經(jīng)濟(jì)收益。日本、美國等國的建筑企業(yè)為了應(yīng)對規(guī)模浩大、技術(shù)復(fù)雜、競爭殘酷的工程項目,往往結(jié)成企業(yè)聯(lián)合體聯(lián)手投標(biāo)、聯(lián)合經(jīng)營。
在未來市場上,共同經(jīng)營項目的聯(lián)合體將與企業(yè)間的總分包結(jié)構(gòu)模式同時存在。所以,在促進(jìn)工程總承包企業(yè)的發(fā)展時,不應(yīng)對總承包企業(yè)的組建途徑進(jìn)行過多的限制,應(yīng)積極探索有利于聯(lián)合體發(fā)展的法律和制度。
企業(yè)資質(zhì)簡約化,增強(qiáng)企業(yè)競爭能力
我國由于歷史原因,現(xiàn)階段我國施工總承包特級10個類別,一、二、三級資質(zhì)12個類別, 分別對應(yīng)于鐵路、電力、交通、市政、水利、礦山、冶金、石化等行業(yè),資質(zhì)審批政出多門,造成市場按行業(yè)分割,導(dǎo)致建設(shè)力量重復(fù)設(shè)置,產(chǎn)業(yè)資源配置不合理。而美國除了房屋建設(shè)外,對土木工程的建設(shè)只分四類,一是公路與高速公路,二是橋、隧道和高架路,三是管道、交通、電力、水和下水道,四是其它,分類非常簡明;新加坡只將工程分為五類:建筑施工、建筑相關(guān)工程、機(jī)電工程、建筑維護(hù)、建筑材料供應(yīng)。
上述這些類別,就其工程的內(nèi)容來說,可以分解合并為建筑工程(含各類工業(yè)建筑)資質(zhì)、土木工程資質(zhì)、各種專業(yè)資質(zhì)和勞務(wù)資質(zhì), 減少跨行業(yè)障礙,給企業(yè)發(fā)展留有較大的空間。
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