從土地權益控制身份中退出 做好農(nóng)民土地權益保護者

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    國務院最近頒布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》強調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農(nóng)民進城落戶的條件。進城“農(nóng)民”能否避免“凈身出戶”，關鍵在于農(nóng)民“三權”能否得到切實保障。

    在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村土地關系呈現(xiàn)了“在地”與“不在地”兩種類型，根據(jù)人與土地的關系，土地權益可以分為“在地”土地權益和“不在地”土地權益。在村莊居住并擁有的土地權益為“在地”權益，“不在地”權益主要是指居住、生活或工作地與其應擁有的土地權益不在同一處所的情形。

    隨著城鎮(zhèn)化進程和人口遷移，“不在地”土地權益所占份額越來越大。但是“不在地”土地權益，往往得不到有效保護。“不在地”土地權益的保護程度是檢驗農(nóng)地確權強度的重要指標。三十多年來農(nóng)村土地改革的進程表明，強化“不在地”土地權益的保護，需按照產(chǎn)權保護的基本邏輯，進一步深化農(nóng)地確權改革。

    在觀念上需要澄清認識，處理好兩大關系。一是身份權與財產(chǎn)權的關系。長期以來農(nóng)村身份權（成員權）與財產(chǎn)權糾結(jié)不清，現(xiàn)在令人困擾的成員權問題源自計劃時期的集體權利結(jié)構安排。如果將成員權與財產(chǎn)權繼續(xù)混在一起，因成員數(shù)量的增減，土地價值的增減，土地配置也必然長期處在動態(tài)調(diào)整之中，農(nóng)村基本的經(jīng)濟生活將會成為“子子孫孫無窮盡也”的非穩(wěn)定狀態(tài)。隔三差五的調(diào)整分配土地，現(xiàn)實操作中也會帶來很多矛盾和沖突。一些已經(jīng)進城的人，為了保證原有農(nóng)村房產(chǎn)被征后得到足夠的補償，千方百計將戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村，一些農(nóng)民為了拆遷后多分房產(chǎn)，甚至上演假離婚的鬧劇，這些無奈之舉正是現(xiàn)行戶籍制度下身份權和財產(chǎn)權混合的結(jié)果。我國農(nóng)村土地確權在形式上是按家戶制度到位的，在農(nóng)村子女外嫁時進行必要的分割交易，以解決外嫁女“不在地”土地權益的保護問題。農(nóng)村集體收益分配權，應該是以土地權益的權重確定，而不應該以村莊成員權確定。

    二是要明確個人土地財產(chǎn)權與公民的一般社會權益是兼容并存的關系。不能因為擁有其中一種而剝奪另一種權利?，F(xiàn)實中個人之間的財產(chǎn)權利可能有較大差異，但這不是隨意剝奪的理由。因財產(chǎn)權導致的過高收入差距問題，可以通過稅收等其他制度安排加以調(diào)節(jié)。一些人對“不在地”土地權益，用所謂村莊范圍的公共表決機制，以“多數(shù)人意見”的方式?jīng)Q定土地財產(chǎn)配置。要妥善處理“在地”農(nóng)民和“不在地”農(nóng)民的土地財產(chǎn)權和社會權益，防止因為兩類農(nóng)民的權益產(chǎn)生的糾紛。

    除觀念革新外，更重要的是要將土地確權改革做實做牢，確保“不在地”土地權益的保護。在確權中要厘清兩種集體概念。集體財產(chǎn)權是一個經(jīng)濟法相關的概念，在經(jīng)濟領域集體組織一般是以私人產(chǎn)權為基礎合作而成的，而現(xiàn)實中的集體組織帶有明顯的政治性，集體所有權作為一個整體概念屬于公權范疇，而公權范圍的事務與公共治理機制相關。所以農(nóng)民土地權益的保護與村委會民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督實際效果高度相聯(lián)。政府和農(nóng)村村級集體組織要轉(zhuǎn)變角色，從直接的土地權益控制身份中退出，做好農(nóng)民土地權益保護者。