建筑施工之建設(shè)工程監(jiān)理概述

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建筑施工之建設(shè)工程監(jiān)理
建筑施工之建設(shè)工程監(jiān)理概述
36-1-1 建設(shè)工程監(jiān)理的概念
建設(shè)工程監(jiān)理，是指具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位受工程項(xiàng)目建設(shè)單位的委托，依據(jù)國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)，經(jīng)建設(shè)主管部門批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件、建設(shè)工程委托監(jiān)理合同及其他建設(shè)工程合同，對(duì)工程建設(shè)實(shí)施的專業(yè)化監(jiān)督管理。實(shí)行建設(shè)工程監(jiān)理制，目的在于提高工程建設(shè)的投資效益和社會(huì)效益。這項(xiàng)制度已經(jīng)納入《中華人民共和國(guó)建筑法》的規(guī)定范疇。
監(jiān)理單位對(duì)建設(shè)工程監(jiān)理的活動(dòng)是針對(duì)一個(gè)具體的工程項(xiàng)目展開(kāi)的，是微觀性質(zhì)的建設(shè)工程監(jiān)督管理；對(duì)建設(shè)工程參與者的行為進(jìn)行監(jiān)控、督導(dǎo)和評(píng)價(jià)，使建設(shè)行為符合國(guó)家法律、法規(guī)，制止建設(shè)行為的隨意性和盲目性，使建設(shè)進(jìn)度、造價(jià)、工程質(zhì)量按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，確保建設(shè)行為的合法性、科學(xué)性、合理性和經(jīng)濟(jì)性。
從事建設(shè)工程監(jiān)理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循“守法、誠(chéng)信、公正、科學(xué)”的準(zhǔn)則。
36-1-2 建設(shè)工程監(jiān)理制的提出
進(jìn)入20世紀(jì)80年代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始進(jìn)行重大改革。隨著國(guó)家改革開(kāi)放政策的不斷深入，商品經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)外投資、中外合資和外資貸款建設(shè)項(xiàng)目的不斷增加，工程建設(shè)領(lǐng)域中進(jìn)行了一些以項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制等為主要內(nèi)容的重大改革實(shí)踐；同時(shí)又在工程建設(shè)領(lǐng)域參照國(guó)際慣例，試行建設(shè)工程監(jiān)理制，向社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)新秩序邁開(kāi)了關(guān)鍵一步；而這些試行建設(shè)監(jiān)理項(xiàng)目實(shí)踐的結(jié)果是工期、工程質(zhì)量和投資控制均取得了良好的效果。 1988年7月，建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，該《通知》提出：參照國(guó)際慣例，建立具有中國(guó)特色的建設(shè)工程監(jiān)理制度，以提高投資效益和建設(shè)水平，確保國(guó)家建設(shè)計(jì)劃和建設(shè)工程合同的實(shí)施，逐步建立起建設(shè)領(lǐng)域社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的新秩序。
幾十年來(lái)，我國(guó)的工程建設(shè)活動(dòng)，基本上由建設(shè)單位自己組織進(jìn)行。不僅負(fù)責(zé)組織設(shè)計(jì)、施工、申請(qǐng)材料設(shè)備，還直接承擔(dān)了工程建設(shè)的監(jiān)督和管理職能。這種由建設(shè)單位自行管理項(xiàng)目的方式，使得一批批的籌建人員剛剛熟悉項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)，就隨著工程竣工而轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用單位；而另一批工程的籌建人員，又要從頭學(xué)起。為此周而復(fù)始在低水平上重復(fù)，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)建設(shè)水平的提高。它在以國(guó)家為投資主體并采用行政手段分配建設(shè)任務(wù)的情況下，已經(jīng)暴露出許多缺陷，投資規(guī)模難以控制，工期、工程質(zhì)量難以保證，浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍；在投資主體多元化并全面開(kāi)放建設(shè)市場(chǎng)的新形勢(shì)下，就更為不適應(yīng)了。在新形勢(shì)下，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基本建設(shè)投資體制、設(shè)計(jì)與施工管理體制的改革，迫切需要建立起一套能夠有效控制投資，嚴(yán)格實(shí)施國(guó)家建設(shè)計(jì)劃和建設(shè)工程合同的新格局，抑制和避免建設(shè)工作的隨意性。建立建設(shè)工程監(jiān)理制度，就是為適應(yīng)這種新格局而提出來(lái)的。
另外，為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)外投資和貸款項(xiàng)目的管理，為了開(kāi)拓國(guó)際建設(shè)市場(chǎng)，進(jìn)入國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，也需要參照國(guó)際慣例實(shí)行建設(shè)工程監(jiān)理制度，以便使我國(guó)的建設(shè)體制與國(guó)際建設(shè)市場(chǎng)相銜接。
36-1-3 建設(shè)工程監(jiān)理試點(diǎn)、發(fā)展和推行
按照法規(guī)先導(dǎo)、慎重起步，先行試點(diǎn)、摸索經(jīng)驗(yàn)、作出示范，再向面上推行的建設(shè)工程監(jiān)理實(shí)施方案，建設(shè)部在1988年11月提出了《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，確定北京、上海、天津、南京、寧波、沈陽(yáng)、哈爾濱、深圳八市和能源、交通二部的水電和公路系統(tǒng)作為全國(guó)開(kāi)展建設(shè)工程監(jiān)理工作的試點(diǎn)單位。該文件同時(shí)對(duì)試點(diǎn)的指導(dǎo)思想和目的、試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、工程監(jiān)理單位的建立和管理、建設(shè)工程監(jiān)理業(yè)務(wù)的取得和監(jiān)理內(nèi)容、試點(diǎn)工程的確定、監(jiān)理取費(fèi)，工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位和承建單位之間的關(guān)系等均提出了具體意見(jiàn)，使建設(shè)工程監(jiān)理試點(diǎn)工作順利開(kāi)展。
隨著建設(shè)工程監(jiān)理工作的試點(diǎn)和發(fā)展，開(kāi)展建設(shè)工程監(jiān)理工作的地區(qū)和部門也逐步增加，不僅限于原試點(diǎn)的省市和部門。為了使建設(shè)工程監(jiān)理工作能更好地健康地發(fā)展，建設(shè)部在1989年7月又頒發(fā)了《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》，其內(nèi)容更為具體、實(shí)施方便；主要內(nèi)容包括總則、政府監(jiān)理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、社會(huì)監(jiān)理單位及監(jiān)理內(nèi)容、監(jiān)理單位與建設(shè)單位和承建單位之間的關(guān)系、外資與中外合資和外國(guó)貸款建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)理等。
通過(guò)幾年的實(shí)踐，一些地區(qū)和部門先后實(shí)行了建設(shè)工程監(jiān)理試點(diǎn)，并取得了顯著成效。我國(guó)的建設(shè)工程監(jiān)理隊(duì)伍在試點(diǎn)實(shí)踐中逐步成長(zhǎng)起來(lái)，其中有些人已經(jīng)達(dá)到較高水平，成功地監(jiān)理了一批大型復(fù)雜的工業(yè)交通建設(shè)項(xiàng)目、市政和民用工程，達(dá)到了控制投資、進(jìn)度和工程質(zhì)量，提高建設(shè)效益的目的。為了促進(jìn)我國(guó)建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)工作進(jìn)一步深入，及早地改變“三資”工程主要由外國(guó)人監(jiān)理和我國(guó)監(jiān)理人員不能監(jiān)理國(guó)外工程的局面，建設(shè)部和人事部于1990年9月開(kāi)始了確認(rèn)監(jiān)理工程師崗位資格的工作。經(jīng)各地區(qū)、各部門推薦，監(jiān)理工程師崗位資格審定委員會(huì)審定，確認(rèn)了首批100名同志具備監(jiān)理工程師崗位資格；正式確立了我國(guó)監(jiān)理工程師在建設(shè)工程中的作用和地位。以后又在培訓(xùn)、考試的基礎(chǔ)上，陸續(xù)確認(rèn)了一批批的．監(jiān)理工程師崗位資格，建立起了中國(guó)監(jiān)理工程師的隊(duì)伍。
隨后幾年中，又陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)理培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》、《工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理試行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》、《監(jiān)理工程師資格考試和注冊(cè)試行辦法》、《關(guān)于發(fā)布工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)有關(guān)規(guī)定的通知》等文件，使建設(shè)工程監(jiān)理工作由試點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向全國(guó)推行。各地區(qū)，各部門按照“擴(kuò)大、完善、提高”的工作方針，加快了建設(shè)工程監(jiān)理工作的步伐；試行比較早的地區(qū)和部門，總結(jié)了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步普遍推行；試點(diǎn)工作開(kāi)展得比較晚和尚未開(kāi)展的地區(qū)和部門，也開(kāi)始了試點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件，迅速展開(kāi)，為我國(guó)的建設(shè)工程監(jiān)理事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展創(chuàng)造了條件。
從1996年開(kāi)始，建設(shè)工程監(jiān)理轉(zhuǎn)入全面推行階段，明確國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部共同負(fù)責(zé)推行建設(shè)工程監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展，建設(shè)部歸口管理全國(guó)建設(shè)工程監(jiān)理工作；發(fā)布了《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》。與此同時(shí)，建設(shè)部和國(guó)家工商行政管理局先后頒發(fā)了《工程建設(shè)監(jiān)理合同示范文本》和《建設(shè)工程委托監(jiān)理合同》。這些都對(duì)建設(shè)工程監(jiān)理事業(yè)健康發(fā)展起了促進(jìn)作用。
1997年11月1日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)建筑法》，以后幾年又陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等，將國(guó)家推行建設(shè)工程監(jiān)理制度等內(nèi)容明確列入有關(guān)章、節(jié)條文，確立了工程監(jiān)理單位的市場(chǎng)主體地位，使建設(shè)監(jiān)理工作有法可依，有章可循；標(biāo)志著建設(shè)工程監(jiān)理制度已經(jīng)用國(guó)家法律的形式作了肯定，是工程建設(shè)管理中的重要制度之一，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注和普遍認(rèn)可。
建設(shè)工程監(jiān)理工作的主要內(nèi)容包括：協(xié)助建設(shè)單位進(jìn)行工程項(xiàng)目可行性研究，優(yōu)選設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)單位和施工單位，審查設(shè)計(jì)文件，控制工程質(zhì)量、造價(jià)和工期，監(jiān)督、管理建設(shè)工程合同的履行，以及協(xié)調(diào)建設(shè)單位與工程建設(shè)有關(guān)各方的工作關(guān)系等。
36-1-4 “FIDIC”合同條件與工程師
“FIDIC”是國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)的法文縮寫(xiě)，總部設(shè)在瑞士洛桑。它是一獨(dú)立的國(guó)際組織，目前有60多個(gè)代表不同國(guó)家和地區(qū)的咨詢工程師專業(yè)團(tuán)體會(huì)員國(guó)（其會(huì)員在每個(gè)國(guó)家只有一個(gè)），是國(guó)際上最有權(quán)威的被世界銀行認(rèn)可的咨詢工程師組織；中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)代表中國(guó)于1996年10月加入了該組織。
1．“FIDIC”合同條件
“FIDIC”的本意是指國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)，習(xí)慣上有時(shí)也指“FIDIC”條款或“FIDIC”方法。“FIDIC”的主要出版物有《土木工程施工合同條件》（通常俗稱為“FIDIC”條件或“FIDIC”合同條件）、《電氣和機(jī)械工程合同條件》、《業(yè)主與咨詢工程師標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)協(xié)議書(shū)》等，又分別稱為“紅皮書(shū)”、“黃皮書(shū)”和“白皮書(shū)”，已獲得國(guó)際上的廣泛認(rèn)可和推薦使用。
“FIDIC”的起源要追溯到19世紀(jì)，歐洲興起工業(yè)革命，建設(shè)工程的規(guī)模和投資擴(kuò)大，技術(shù)日益復(fù)雜，因此業(yè)主聘用工程建設(shè)的專家為自己咨詢、顧問(wèn)，甚至在工程實(shí)施階段代表業(yè)主進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、項(xiàng)目管理、檢查與控制工程質(zhì)量和進(jìn)度等。在1913年，歐洲4個(gè)國(guó)家的咨詢工程師協(xié)會(huì)開(kāi)始組成了國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)，即“FIDIC”。隨著工程實(shí)踐中的應(yīng)用，合同專家和法律專家的不斷修改和完善，產(chǎn)生了“合同條件標(biāo)準(zhǔn)文本”；特別是在1945年國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（FIDIC）成立不久，制訂了國(guó)際性的工程承發(fā)包“通用合同條件”；以后經(jīng)過(guò)補(bǔ)充和修改，于1957年出版了“FIDIC”土木工程施工合同條件（第一版），由于該標(biāo)準(zhǔn)合同的封面為紅色，因此很快以“紅皮書(shū)”的俗稱而聞名于世。以后在1969年、1977年、1987年分別在修訂后出版了第二、三、四版，成為國(guó)際上通用的承包工程合同條件。
今天，“FIDIC”合同條件已成為國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)合同示范本，在國(guó)際上被廣泛采用，所以又被稱為國(guó)際通用的承包工程合同條件。它以嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性和公正性而為世界和有關(guān)業(yè)主、承包商、咨詢機(jī)構(gòu)所接受；特別是由于世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和應(yīng)用，使該文本的影響不斷擴(kuò)大，在國(guó)際上被廣泛采用。
2．工程師
國(guó)際上工程項(xiàng)目施工階段管理體制大都是“業(yè)主、工程師、承包商”的三元管理體制。業(yè)主是施工合同的簽約者之一，負(fù)責(zé)籌措建設(shè)資金并在工程建成后從中受益的工程所有者。承包商是其投標(biāo)書(shū)被選中并與業(yè)主簽訂合同、按合同規(guī)定進(jìn)行工程施工并保證工程按時(shí)按質(zhì)按量完成的工程建設(shè)者。工程師是受業(yè)主委托，在授權(quán)范圍內(nèi)公正地監(jiān)督合同實(shí)施、解決合同實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，是介于業(yè)主和承包商之間的中間人。“工程師”是其中獨(dú)立的一方，在合同中的概念是法人，在國(guó)際工程承包市場(chǎng)上是具有法定資格的專業(yè)稱號(hào)，與我國(guó)的工程師職稱是完全不同的概念，“工程師”的任務(wù)和職權(quán)是由業(yè)主與承包商之間簽訂的建設(shè)工程施工合同協(xié)議書(shū)和業(yè)主與“工程師”之間簽訂的技術(shù)服務(wù)合同協(xié)議書(shū)中所確定的；“工程師”不屬于業(yè)主和承包商之間的任何一方，而是受業(yè)主委托參與管理的第三方。從“FIDIC”合同條件中“工程師”的工作內(nèi)容和職權(quán)上理解，它與我國(guó)的監(jiān)理工程師相近。
在國(guó)際上，工程師服務(wù)的范圍和深度、權(quán)力的大小、工作目標(biāo)，隨具體項(xiàng)目的不同而具有很大的差異。按FIDIC合同條件的通用條件及習(xí)慣做法，在一般情況下，工程師的任務(wù)是監(jiān)督承包商按照合同要求完成工程，在工程質(zhì)量、工期、費(fèi)用以及其他各方面滿足合同要求，也就是合同管理。FIDIC大部分條款都涉及到工程師的職責(zé)，如：
（1）向承包商發(fā)布信息和指令；
（2）要求承包商制訂詳盡的工程進(jìn)度計(jì)劃，并予以審批。還要審查施工方案和用款計(jì)劃；
（3）接收并檢驗(yàn)承包商報(bào)送的材料樣品，批準(zhǔn)或拒收材料。如果用了不合格材料，該部分工程應(yīng)拆除；
（4）對(duì)工程的每一工序、分項(xiàng)分部工程進(jìn)行檢查、驗(yàn)收；
（5）巡視工程，重要工序旁站監(jiān)督；
（6）審批分包合同；
（7）審查工程進(jìn)度；
（8）處理索賠與反索賠；
（9）處理工程變更事項(xiàng)；
（10）核對(duì)工程量；
（11）簽發(fā)付款憑證；
（12）簽發(fā)工程移交證書(shū)；
（13）簽發(fā)工程事故處理有關(guān)報(bào)告等。
編制“FIDIC”合同條件的基本出發(fā)點(diǎn)，就是在合同履行的管理過(guò)程中，“工程師”處于核心的地位，也就是以“工程師”為核心的管理模式。這種項(xiàng)目管理模式，在業(yè)主與承包商為實(shí)施工程項(xiàng)目建設(shè)而簽訂的建設(shè)工程施工合同中，許多條款內(nèi)將管理的權(quán)力賦予非合同當(dāng)事人的“工程師”，要求“工程師”獨(dú)立、公正地進(jìn)行管理，既有利于減少合同糾紛，又可實(shí)現(xiàn)高效率的管理。
3．“FIDIC”新出版物
1999年，國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)正式出版了四本“FIDIC”合同條件（均標(biāo)明1999年第一版，以示與過(guò)去版本的區(qū)別）：即《施工合同條件》（新紅皮書(shū)）、《工程設(shè)備和設(shè)計(jì)——建造合同條件》（新黃皮書(shū)）、《EPC（設(shè)計(jì)——采購(gòu)——建造）交鑰匙項(xiàng)目合同條件》（銀皮書(shū)）和《合同的簡(jiǎn)短格式》（綠皮書(shū)）。
《施工合同條件》（新紅皮書(shū)）適用于由業(yè)主或委托工程師進(jìn)行設(shè)計(jì)，承包商只負(fù)責(zé)施工（或參加少量設(shè)計(jì)工作）的工程項(xiàng)目。在這種合同形式下，業(yè)主方和委托的工程師對(duì)項(xiàng)目的管理工作參與較多，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行控制和監(jiān)督；工程師的地位相對(duì)獨(dú)立，其權(quán)力、職責(zé)在合同中有明確的規(guī)定；工程師的決定必須符合合同規(guī)定，并努力做到公正。
《工程設(shè)備和設(shè)計(jì)——建造合同條件》（新黃皮書(shū)）適用于由承包商進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工的總承包項(xiàng)目。這種合同形式下，業(yè)主方只需在要求中說(shuō)明工程的目的、范圍和設(shè)計(jì)等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，由承包商按要求進(jìn)行設(shè)計(jì)、提供設(shè)備和施工，在達(dá)到業(yè)主的要求后交付業(yè)主。在一般情況下，業(yè)主委托工程師進(jìn)行合同管理，把好工程完工后的檢驗(yàn)關(guān)。這種合同方式多用于機(jī)械設(shè)備工程、電力等建設(shè)項(xiàng)目。
《EPC（設(shè)計(jì)——采購(gòu)——建造）交鑰匙項(xiàng)目合同條件》（銀皮書(shū)）適用于在交鑰匙的基礎(chǔ)上進(jìn)行的工廠、電廠的實(shí)施以及其他相關(guān)設(shè)施的提供或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和其他類型的工程項(xiàng)目的實(shí)施。承包商應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建造工作；交“鑰匙”時(shí)，應(yīng)提供一個(gè)設(shè)施配備完整、投產(chǎn)運(yùn)行正常并達(dá)到要求的規(guī)模的項(xiàng)目。在一般情況下，業(yè)主對(duì)項(xiàng)目的最終造價(jià)和施工的時(shí)間要求較高，業(yè)主派出代表管理合同。
《合同的簡(jiǎn)短格式》（綠皮書(shū)）適用于投資小、不需要分包的建筑工程項(xiàng)目（或雖然投資較大，但工作內(nèi)容較簡(jiǎn)單、重復(fù)，周期較短的工程項(xiàng)目）。這一種合同形式靈活，可以由業(yè)主（或另行委托工程師設(shè)計(jì)），也可以由承包商提供部分或全部設(shè)計(jì)；文字比較簡(jiǎn)明，條款也比較簡(jiǎn)單；其項(xiàng)目管理可由業(yè)主指派代表或另行委托工程師進(jìn)行合同管理。
由于“FIDIC”合同只是一個(gè)約束施工經(jīng)濟(jì)行為的法律文件，而“FIDIC”合同條件的各個(gè)版本各有特點(diǎn)和側(cè)重，使用者一方面對(duì)老版本使用已經(jīng)習(xí)慣，另一方面對(duì)新版本需要一個(gè)學(xué)習(xí)、理解和熟悉的過(guò)程，因此并非后一版本出版后就能簡(jiǎn)單地取代前一版本。
“FIDIC”條款的使用前提是工程項(xiàng)目應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式選擇承包商；把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)工程建設(shè)，對(duì)提高建設(shè)工程管理水平、降低工程成本、確保工程質(zhì)量和建設(shè)速度都有好處。“FIDIC”有關(guān)條款規(guī)定，構(gòu)成合同的文件包括合同協(xié)議書(shū)、中標(biāo)函、投標(biāo)書(shū)、合同條件第二部分（即特別應(yīng)用條款）、合同條件第一部分（即一般條款）以及構(gòu)成合同文件的任何其他文件（包括技術(shù)規(guī)范、圖紙和其他設(shè)計(jì)文件、標(biāo)價(jià)的工程量清單等）；在實(shí)際應(yīng)用中，它們有先后順序，且互為說(shuō)明。