制約我國工程造價管理體制改革的主要問題

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近年來在國民經(jīng)濟高速增長和國家積極的財政政策的影響下，我國全社會固定資產(chǎn)投資額每年都以30%左右速度增長，2002年已達(dá)4.3萬億元，其中建安工作量完成2.6萬億。為了加強工程造價的管理，當(dāng)前工程造價管理工作改革主要圍繞三個方面開展工作：

　　一是提高國有投資工程經(jīng)濟效益，合理確定和有效控制工程造價；

　　二是按照市場形成工程造價的目標(biāo)對建設(shè)工程發(fā)包與承包計價進行改革，通過推行建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工程量清單計價，逐步完善招標(biāo)投標(biāo)競爭定價機制；

　　三是加強招標(biāo)投標(biāo)、施工合同、工程結(jié)算中工程造價計價活動進行監(jiān)督管理，規(guī)范建設(shè)市場經(jīng)濟秩序。

　　按照上述工作目標(biāo)，在開展工程造價管理體制等各項改革工作中，存在的主要問題有：

　　一、傳統(tǒng)的計價依據(jù)和計價方法不適應(yīng)工程造價控制和招

　　標(biāo)投標(biāo)競爭定價的需要。工程造價計價依據(jù)包括建設(shè)項目投資估算指標(biāo)、概算定額、預(yù)算定額以及相應(yīng)編制辦法等，在為建設(shè)項目投資決策服務(wù)的投資估算指標(biāo)和概算定額中，由于將許多影響工程造價的因素固化，由于不利于調(diào)整使用，且編制周期過長和管理手段和管理方法的落后，使得這些指標(biāo)定額難以準(zhǔn)確的反映工程造價實際變化，加上由于我國投資體制管理中存在著部門或地方經(jīng)濟利益的驅(qū)使，建設(shè)單位不按照工程造價管理的規(guī)律制定投資計劃，盲目決策上項目以及部分建設(shè)項目法人工程造價管理水平不高等原因，造成相當(dāng)多的建設(shè)項目工程造價控制中出現(xiàn)估算超概算、概算超預(yù)算、結(jié)算超預(yù)算，即“三超”現(xiàn)象。

　　在建筑工程施工發(fā)包與承包階段，預(yù)算定額加取費在計劃經(jīng)濟時期一直作為建設(shè)工程施工發(fā)包與承包計價的主要形式。隨著我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)體制的建立和完善，建設(shè)工程通過招標(biāo)投標(biāo)已成為形成工程造價的主要形式，在預(yù)算定額改革中，雖然已經(jīng)實行了定額中的量價分離，但現(xiàn)行預(yù)算定額中的消耗量和有關(guān)措施性費用仍是按照社會平均水平編制的，按照招投標(biāo)競爭定價的原則，企業(yè)按照定額的報價不能反映其實際的技術(shù)水平和管理水平，造成了企業(yè)只是在按定額計算成本低水平上競爭的現(xiàn)象，特別是在標(biāo)底按照定額編制并作為評標(biāo)中標(biāo)的主要依據(jù)情況下，企業(yè)為了中標(biāo)采取不規(guī)范或違法的行為去摸標(biāo)底，以致于造成招標(biāo)投標(biāo)中腐敗行為的產(chǎn)生。

　　二、建設(shè)工程發(fā)包承包中工程造價計價不規(guī)范。

　　是工程建設(shè)管理的主要內(nèi)容之一，也是建設(shè)市場運行中涉及有關(guān)各方經(jīng)濟利益的焦點。長期以來，由于預(yù)算定額編制周期過長，定額水平不能及時和準(zhǔn)確反映市場價格變動以及計價方法的改革滯后，不利于業(yè)主合理確定工程造價，給業(yè)主在招標(biāo)投標(biāo)中盲目的壓級壓價和施工單位在結(jié)算中高估冒算、或發(fā)承包雙方結(jié)算中弄虛作假留下了空間。這些問題雖然出現(xiàn)在招標(biāo)投標(biāo)過程中，但由此引發(fā)的工程合同糾紛，工程結(jié)算困難，在建設(shè)工程發(fā)包人與承包人缺乏必要的信用保證體系情況下，造成了大量建設(shè)單位欠施工單位工程款，施工承包單位欠分包單位款和農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。

　　三。工程造價管理體制受行政管理分工的限制，致使工程造價管理的整體效力不高。工程造價管理涉及建設(shè)項目可行性研究、設(shè)計、施工招標(biāo)投標(biāo)、合同簽定等各方面，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國現(xiàn)行工程造價管理體制的現(xiàn)狀是建設(shè)前期的造價管理屬于發(fā)展改革部門，工程實施階段的造價管理屬于建設(shè)行政管理部門，除此還涉及財政、審計等部門。部門與部門之間，部門內(nèi)部之間涉及工程造價的制度和措施缺乏有機的聯(lián)系和相互協(xié)調(diào)機制，工程造價的分割管理，鐵路警察各管一段的管理體制，使工程造價管理的整體效力難以發(fā)揮。

　　認(rèn)真分析造成工程造價管理存在上述問題的原因，工程造價管理部門在加大改革工作力度的基礎(chǔ)上，主要在以下幾個方面提出切實可行的具體措施和對策：

　　一、按照市場形成工程造價的改革目標(biāo)，推行建設(shè)工程招

　　標(biāo)投標(biāo)工程量清單計價。為了滿足招標(biāo)投標(biāo)競爭定價和經(jīng)評審合理低價中標(biāo)的要求，2003年2月建設(shè)部和國家技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（以下簡稱《計價規(guī)范》），以此推動和規(guī)范建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工程量清單計價工作。工程量清單計價即在建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中，招標(biāo)人或委托具有資質(zhì)的中介機構(gòu)編制反映工程實際消耗和措施性消耗的工程量清單，提供給投標(biāo)人，由投標(biāo)人自主報價。采用工程量清單計價后能夠反映工程的個別成本，便于施工企業(yè)自主參與競爭?！队媰r規(guī)范》根據(jù)建設(shè)工程造價多次計價和先計價后結(jié)算特點，使建設(shè)工程的標(biāo)底和投標(biāo)報價的編制符合工程造價計價的規(guī)律，并在工程實體費用、措施性費用、管理費和利潤計算方面規(guī)范化。

　　二、貫徹執(zhí)行《計價規(guī)范》，規(guī)范建設(shè)工程計價活動。

　　推行建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工程量清單計價就是在工程招標(biāo)投

　　標(biāo)中為招標(biāo)人和投標(biāo)人提供科學(xué)合理的定價方式以及為投標(biāo)人提供公開、公平競爭平臺。為了規(guī)范工程量清單的計價行為，《計價規(guī)范》作為國家標(biāo)準(zhǔn)對建筑、安裝等工程的工程量清單項目名稱、計量單位和工程量計算規(guī)則做了統(tǒng)一性規(guī)定，并提出了標(biāo)底編制和投標(biāo)報價的原則和工程變更后工程量和價格的調(diào)整辦法。通過《計價規(guī)范》的貫徹執(zhí)行，對于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)中計價行為，從技術(shù)上避免弄虛作假和暗箱操作以及保證工程款的支付結(jié)算都將起到積極的作用。

　　三、加強工程造價計價的監(jiān)督管理，維護建設(shè)各方的合法權(quán)益。

　　政府需要加強對工程造價的間接調(diào)控力度，加強對市場計價行為的監(jiān)督管理。工程造價計價行為的監(jiān)督管理是工程造價管理中的薄弱環(huán)節(jié)，由于各地工程造價管理機職能的限制以及造價管理法律法規(guī)滯后等原因，工程造價計價的監(jiān)督管理不像工程安全質(zhì)量監(jiān)管有章可循，目前僅能從工程造價咨詢單位和造價工程師執(zhí)業(yè)方面開展工作，而對業(yè)主和施工等單位的不規(guī)范計價行為的監(jiān)督執(zhí)法缺乏有效手段和綜合執(zhí)法力度，為有效的整頓建筑市場經(jīng)濟秩序和規(guī)范工程造價計價活動，在貫徹執(zhí)行建設(shè)部第107號部長令《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》的基礎(chǔ)上，在更高層次法律法規(guī)中明確工程造價監(jiān)督管理的地位和責(zé)任，特別是國有投資工程造價的監(jiān)督管理應(yīng)得到加強，使工程建設(shè)各方主體在工程造價計價活動中有法可依，其合法權(quán)益在法律法規(guī)中得到保護。

　　四、建立工程造價全過程管理體系，提高政府投資工程的效益。

　　在建立和推進工程造價全過程管理體系工作中，政府主管部門將加強工程造價管理體制和機制方面的研究，借鑒國外工程造價全過程管理中開展全要素、全團隊造價管理的經(jīng)驗，以政府投資工程管理體制改革為契機，探索全過程工程造價管理體系的建立。當(dāng)前在建立市場形成工程造價機制的工作中做好幾項具體工作：

　　一是要充分發(fā)揮工程造價咨詢單位在工程造價管理中的作用，重點培育和發(fā)展面向社會提供中介服務(wù)工程造價咨詢單位，引導(dǎo)工程造價咨詢單位開展全過程造價咨詢工作；

　　二是在《計價規(guī)范》的貫徹執(zhí)行中，與有關(guān)部門配合，研究做好工程量清單商務(wù)標(biāo)評標(biāo)的辦法和相應(yīng)的合同管理辦法，充分發(fā)揮工程量清單計價在招標(biāo)投標(biāo)競爭定價機制的作用；三是為了準(zhǔn)確反映工程造價各項費用構(gòu)成，會同國家發(fā)展與改革委、財政部盡快制定新的建設(shè)項目其他費用項目劃分和建筑安裝工程費用項目組成標(biāo)準(zhǔn)；四是根據(jù)國家投資項目的需要，適時組織制定和修訂為建設(shè)項目投資決策服務(wù)的可行性研究方法與有關(guān)參數(shù)、造價指標(biāo)和指數(shù)，利用先進的計算機和信息管理手段，加強造價資料和有關(guān)信息收集整理，提高政府投資工程造價管理水平。