政府投資項(xiàng)目全過程造價控制初探

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1、序言

　　工程造價控制是工程建設(shè)管理的核心，全過程造價控制由于貫穿整個項(xiàng)目建設(shè)周期，可以較好地實(shí)現(xiàn)投資、工期及質(zhì)量三大控制目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，從而成為現(xiàn)代工程管理的一個重要手段和方式。筆者以某行政辦公中心建設(shè)項(xiàng)目為例，就如何實(shí)施政府投資項(xiàng)目的全過程造價控制做一些初略的探討。

　　2、工程概況

　　某行政辦公中心建設(shè)項(xiàng)目資金來源全部為政府投資，占地面積約96800㎡，建筑面積約65000㎡，其中主樓為框剪結(jié)構(gòu)，地下一層，地上十五層，建筑面積為51429㎡……項(xiàng)目總投資約22450萬元，于2003年12月2日開工，2006年10月8日交付使用。整個項(xiàng)目包括主樓、會議中心、信訪樓、人工湖、廣場、道路管網(wǎng)及景觀綠化等單位工程，涉及樁基、土建、水電、消防、暖通、智能化、網(wǎng)架、裝飾、市政、園林綠化等十多個專業(yè)。

　　3、造價分析

　　3.1構(gòu)建全過程造價控制體系

　　首先，與業(yè)主簽訂全過程造價控制委托協(xié)議書，明確雙方各自的職責(zé)、服務(wù)范圍和內(nèi)容。其次，針對工程建設(shè)過程中需嚴(yán)格把關(guān)的重要環(huán)節(jié)，制定項(xiàng)目配套管理辦法，如工程建設(shè)招標(biāo)制、工程質(zhì)量監(jiān)理制、設(shè)備材料采購制、投資控制全程制、結(jié)算審計(jì)聽證制、廉政建設(shè)責(zé)任制及實(shí)施細(xì)則。再次，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容及工程特點(diǎn)，組織相關(guān)專業(yè)業(yè)務(wù)精通以及熟悉建設(shè)工程相關(guān)法律法規(guī)的人員成立該項(xiàng)目的全過程造價控制小組。

　　3.2合理確定工程造價控制目標(biāo)

　　根據(jù)該項(xiàng)目的實(shí)際情況，按照分解、匯總、再分解的方式確定建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃總投資。首先，按照單位工程劃分，在參照以往類似單位工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，確定各單位工程的合理投資控制目標(biāo)；其次，將整個項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用劃分為土地征用及服務(wù)類（包括設(shè)計(jì)、咨詢及監(jiān)理）、主樓工程、會議中心工程、信訪樓工程、環(huán)境工程五大項(xiàng)；最后，按照專業(yè)將各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行逐項(xiàng)分解并提留基本預(yù)備費(fèi)用。

　　3.3參與工程招標(biāo)及采購的全過程管理

　　參與工程招標(biāo)的全過程管理，從招標(biāo)準(zhǔn)備、資格審查、制定招標(biāo)文件到開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)，每一環(huán)節(jié)均嚴(yán)格按照招投標(biāo)程序辦理，堅(jiān)持陽光操作，競價擇優(yōu)選擇承包單位。該工程累計(jì)完成招標(biāo)36個標(biāo)段，總招標(biāo)金額達(dá)15524萬元，與標(biāo)底價17524.98萬元相比，節(jié)約資金2000.98萬元，節(jié)約率為11.4％，較好地發(fā)揮了招投標(biāo)對造價控制的積極作用。同時，對部分暫不能準(zhǔn)確確定價格的項(xiàng)目以及按規(guī)定需進(jìn)行政府采購的材料及設(shè)備，積極開展市場調(diào)研和詢價工作，提供分析比較數(shù)據(jù)供業(yè)主參考。

　　3.4把好施工合同簽訂關(guān)

　　建設(shè)工程施工合同是依法保護(hù)發(fā)承包雙方合法利益的法律性文件，是工程造價管理與控制最主要的依據(jù)。在簽訂施工合同時，應(yīng)嚴(yán)格按照國家的有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)建設(shè)管理規(guī)定，并結(jié)合招標(biāo)文件和工程實(shí)際情況，審核合同條款的合法性、嚴(yán)密性，詳細(xì)約定工程質(zhì)量、進(jìn)度、合同價款的確定及其調(diào)整方法、雙方的責(zé)任和義務(wù)、工程付款方式、違約責(zé)任、爭議的解決方式以及其他補(bǔ)充條款，盡量避免和減少合同中的活口，以免在工程結(jié)算時發(fā)生不必要的爭議或糾紛。

　　3.5把好工程款支付關(guān)

　　工程款是否及時、準(zhǔn)確的支付直接影響工程能否順利實(shí)施?？刂埔c(diǎn)主要有：①根據(jù)工程設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備采購等合同以及工程進(jìn)度計(jì)劃，編制項(xiàng)目全過程及年度資金使用計(jì)劃書，并根據(jù)工程實(shí)際進(jìn)度以及工程中出現(xiàn)的各類情況，及時分析進(jìn)度和投資偏差，適時予以調(diào)整；②嚴(yán)格按照施工合同、工程進(jìn)度和資金使用計(jì)劃支付工程款，對施工單位及材料和設(shè)備供應(yīng)商提出的付款申請逐項(xiàng)審核把關(guān)，不符合規(guī)定的堅(jiān)決予以駁回；③建立付款檔案和公示制度，每次付款情況均在檔案中予以記載并進(jìn)行公示，接受建設(shè)各方監(jiān)督，確保資金合理支付，防止超前付款或無故拖欠付款現(xiàn)象的發(fā)生。

　　3.6抓好工程變更管理

　　首先，要加強(qiáng)工程變更的預(yù)控。工程實(shí)施前發(fā)生變更，只需更改圖紙，其他費(fèi)用尚未發(fā)生，如果在實(shí)施過程中或?qū)嵤┖蟀l(fā)生變更，不僅增加變更工程的有關(guān)費(fèi)用，還會浪費(fèi)已施工的人工、材料、機(jī)械等費(fèi)用并增加拆除費(fèi)用，因此，在工程實(shí)施前應(yīng)會同施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位認(rèn)真消化圖紙，對設(shè)計(jì)不合理以及各專業(yè)施工可能發(fā)生沖突的地方盡早提出，盡量把設(shè)計(jì)變更控制在實(shí)施前。其次，要注重工程變更價款的分析比較和確認(rèn)。對擬變更項(xiàng)目，及時進(jìn)行造價比較和分析，提出審核意見：對變更的隱蔽項(xiàng)目，還應(yīng)提請相關(guān)部門進(jìn)行復(fù)查，就工程變更的原因、變更手續(xù)是否齊全、變更的工程量是否準(zhǔn)確等方面進(jìn)行核查和確認(rèn)，避免進(jìn)行破壞性檢驗(yàn)。再次，要嚴(yán)格履行工程變更程序。所有工程的變更必須填報工程簽證單，經(jīng)監(jiān)理工程師和業(yè)主工地代表簽字確認(rèn)；設(shè)計(jì)變更必須由相關(guān)設(shè)計(jì)人員簽字并加蓋單位公章：因業(yè)主要求發(fā)生的變更必須經(jīng)業(yè)主和監(jiān)理單位簽字并經(jīng)設(shè)計(jì)單位認(rèn)可。

　　3.7收集、整理及報送有關(guān)資料

　　通過及時收集和整理項(xiàng)目建設(shè)資料，一方面可以為開展工程造價的動態(tài)分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，另一方面可以使業(yè)主方掌握建設(shè)項(xiàng)目資金需求和使用狀況，為其科學(xué)決策提供有力的技術(shù)支持和依據(jù)。其主要內(nèi)容包括：①工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及材料采購等合同的整理歸檔；②根據(jù)施工進(jìn)度及時編制并報送建設(shè)資金的需求和使用計(jì)劃；③參加每周工程例會，了解工程進(jìn)度和工程實(shí)施情況，掌握第一手資料；④及時報送工程項(xiàng)目的變更申報單：⑤及時報送工程項(xiàng)目中的暫定項(xiàng)目和甲供材料清單，提請業(yè)主及時考察和采購，確保工程進(jìn)度；⑥匯總整理甲供材的簽收手續(xù)：⑦按時報送有關(guān)工程造價控制的其它資料。

　　4、全過程造價控制的效果

　　該行政辦公中心建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃總投資22450萬元，通過工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工的招投標(biāo)，材料和設(shè)備的政府采購，造價控制的全過程管理，實(shí)際項(xiàng)目投資控制在20000萬元以內(nèi)，較控制目標(biāo)節(jié)省2450萬元左右，節(jié)約率為10.9％，有效地避免了工程項(xiàng)目竣工結(jié)算時因施工合同簽訂質(zhì)量、工程變更的隨意性造成的費(fèi)用增加，提高了項(xiàng)目資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和使用效果，使該項(xiàng)目取得了明顯的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

　　5、需注意的問題和建議

　　5.1投資決策應(yīng)經(jīng)過詳細(xì)論證，體現(xiàn)科學(xué)性

　　投資決策階段工程造價控制對建設(shè)項(xiàng)目全過程造價控制具有總攬全局的決定性影響，建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究及投資決策是否科學(xué)是項(xiàng)目建設(shè)成功與否的關(guān)鍵。而實(shí)際工作中一些業(yè)主往往急功近利，投資決策不慎重，在對建設(shè)項(xiàng)目未進(jìn)行詳細(xì)的投資決策研究和論證的前提下，就倉促上馬，給后續(xù)管理帶來不利影響，甚至可能造成重大失誤。因此應(yīng)圍繞必要性和可行性兩方面，切實(shí)做好可行性研究，對擬建項(xiàng)目從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩個層面，進(jìn)行充分調(diào)查、分析和論證，做到科學(xué)決策。

　　5.2設(shè)計(jì)是控制工程造價的關(guān)鍵

　　設(shè)計(jì)費(fèi)用雖占工程投資的比例很小，但設(shè)計(jì)階段對工程造價的影響程度達(dá)70％以上，因此設(shè)計(jì)階段的造價控制是關(guān)鍵。一是對于較大的政府工程必須實(shí)行設(shè)計(jì)或方案招標(biāo)，在評標(biāo)中運(yùn)用價值工程理論對設(shè)計(jì)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選。二是嚴(yán)格實(shí)行限額設(shè)計(jì)和優(yōu)化設(shè)計(jì)，以批準(zhǔn)的投資估算控制初步設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)概算控制施工圖設(shè)計(jì)。三是在設(shè)計(jì)中引入激勵機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。所謂“磨刀不誤砍柴工”，建設(shè)項(xiàng)目的管理一定要以強(qiáng)化設(shè)計(jì)質(zhì)量為龍頭，在確保施工圖紙的設(shè)計(jì)深度和精度的前提下施工，減少現(xiàn)場管理協(xié)調(diào)的難度，節(jié)約工程投資。

　　5.3招投標(biāo)惡性競爭的情況較為嚴(yán)重

　　在招投標(biāo)市場供求失衡的狀態(tài)下，少數(shù)施工單位在投標(biāo)時不顧客觀情況，競相壓低報價。由于中標(biāo)價較低，施工單位進(jìn)場后不是偷工減料，就是通過人情關(guān)系走后門，企圖通過設(shè)計(jì)變更的方式，達(dá)到減少損失和增加贏利的目的，這無疑會增加項(xiàng)目的風(fēng)險和項(xiàng)目管理的難度。因此必須進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)市場，在對政府工程招投標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管的同時，研究探索科學(xué)合理的評標(biāo)辦法，確保招投標(biāo)市場的公平和公正。

　　5.4暫定價項(xiàng)目引發(fā)的爭議較多

　　因暫定價項(xiàng)目引發(fā)的爭議主要有：①按照規(guī)定，所有甲方定價材料或甲供材均應(yīng)計(jì)入工程造價，由于供貨商開具銷售發(fā)票需交納稅金，施工單位開具建筑業(yè)發(fā)票也要交納稅金，而且中間還有稅差的問題，所以在簽訂合同的過程中，施工單位經(jīng)常與供貨商就有關(guān)費(fèi)用和稅差問題發(fā)生爭議；②甲供材過多既增加了財務(wù)結(jié)算的工作量，也不利于鼓勵施工單位節(jié)約材料用量；③甲供材的質(zhì)量可能導(dǎo)致工程質(zhì)量管理上發(fā)生不必要的糾紛，如有的施工單位借口材料質(zhì)量問題提出損耗增加。因此在制定招標(biāo)文件時，應(yīng)盡量不設(shè)暫定價，直接由市場競爭確定價格，以節(jié)約投資。

　　5.5工程造價全過程控制的推廣仍存在難度

　　工程造價的全過程控制在推廣過程中需解決以下問題：①全過程造價控制的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益由于在短期內(nèi)難以體現(xiàn)，導(dǎo)致社會各界對全過程造價控制的重要性、必要性的認(rèn)識不足；②部分業(yè)主擔(dān)心開展了全過程造價控制，對自己的權(quán)利會有所削弱，開展全過程造價控制的積極性不高；③從事工程造價全過程控制的中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平及管理能力還不能完全適應(yīng)全過程造價控制工作的要求。這就要求中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員需不斷總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，提高專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德、協(xié)調(diào)管理能力，切實(shí)提高工程造價全過程控制的科學(xué)性、專業(yè)性、效益性，爭取社會各界的廣泛認(rèn)同。

　　5.6相關(guān)管理部門應(yīng)對工程造價全過程控制工作給予大力支持

　　工程造價全過程控制的發(fā)展，需得到建設(shè)、審計(jì)、財政、物價等相關(guān)管理部門的大力支持。而實(shí)際工作中，由于相關(guān)管理部門存在一定的職能交叉，閉合監(jiān)管體系尚未形成。如部分地區(qū)財政部門規(guī)定，財政性資金項(xiàng)目的工程預(yù)算、標(biāo)底編制按國家收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的50％－80％執(zhí)行，并且指定審核單位；一些地區(qū)審計(jì)部門規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審核均由審計(jì)局審核，可以收費(fèi)也可以罰款：物價部門制定的全過程跟蹤控制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，這些都可能影響工程造價全過程控制的效果。因此，相關(guān)管理部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，密切配合，形成合力，為優(yōu)質(zhì)高效地開展全過程造價控制提供良好的服務(wù)環(huán)境。

　　6、結(jié)語

　　根據(jù)政府投資項(xiàng)目實(shí)施全過程造價控制的工作實(shí)踐和效果，建設(shè)工程項(xiàng)目，特別是國有資金和以國有資金為主的投資項(xiàng)目，應(yīng)大力提倡開展全過程工程造價控制，通過事前、事中、事后三位一體的控制體系，對工程造價進(jìn)行有效管理和控制，以解決預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算的頑癥，提高項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。