退耕還林還草的可持續(xù)發(fā)展問題

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中國在水土保持方面的努力由來已久，但將水土保持與調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、扶貧以及全社會的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來則是新近的創(chuàng)舉。在長江上游和黃河中上游地區(qū)實施退耕還林還草工程即是這樣一種創(chuàng)舉。

　　兩個重大的事件成為這一工程的導(dǎo)火索。一是1997年的黃河斷流，一是1998年的長江洪水。

　　1997年的黃河斷流累計267天，創(chuàng)歷史最高記錄，給下游的工農(nóng)業(yè)重要省份山東省造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。黃河斷流的原因眾說紛紜，當(dāng)年天旱肯定是重要原因。但一些專家指出，黃河中上游灌溉農(nóng)業(yè)過度發(fā)展可能是最主要的因素。

　　1998年的長江洪水奪取了許多生命，并造成重大的社會財富損失。災(zāi)后反思，人們開始把目光轉(zhuǎn)向長江中上游已遭到嚴(yán)重破壞的天然林資源。一時間，西南部省份紛紛宣布森林禁伐。天然林保護工程也由此啟動。隨后，更多的證據(jù)表明，在長江、黃河中上游的陡坡地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是導(dǎo)致水土流失的更重要的原因。1999年秋天，朱镕基總理在考察了西部六省的有關(guān)情況后，提出了退耕還林還草的主張。隨后，四川、甘肅和陜西三省率先開始退耕還林還草試點。2000年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，退耕還林還草工程在全國13?。ㄊ校?，174個縣展開試點。

　　退耕還林還草工程

　　退耕還林還草工程的目標(biāo)，是要將長江上游、黃河中上游地區(qū)水土流失嚴(yán)重的坡耕地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止下來，代之以林草植被的恢復(fù)，以實現(xiàn)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　退耕還林還草工程的對象是被開墾的陡坡地。據(jù)目前的統(tǒng)計，全國25度以上的坡耕地共9100萬畝，西部地區(qū)占70％以上。兩年來，在退耕還林還草工程的實施過程中，人們開始注意到，實際已開墾和耕種的陡坡地面積要遠大于統(tǒng)計上顯示的數(shù)據(jù)。

　　在退耕還林還草工程實施的過程中，國家推出的主要政策措施包括：

　　（1）向退耕戶無償提供糧食。目前實施的標(biāo)準(zhǔn)依流域劃分，長江上游地區(qū)每畝地每年補助原糧300斤，黃河上游地區(qū)每畝地每年補助原糧200斤。每斤糧食按0.7元折算，由中央財政承擔(dān)。

　　（2）向退耕戶提供現(xiàn)金補貼。在補貼年限內(nèi)，現(xiàn)金補貼標(biāo)準(zhǔn)按每畝退耕地每年補助　20元安排，用于補貼農(nóng)民的醫(yī)療、教育等方面的必要的開支。

　　（3）向退耕戶無償提供種苗。退耕還林（草）所需種苗，由林業(yè)部門負(fù)責(zé)組織供應(yīng)。經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)是每畝地50元。

　?。?）實行個體承包。

　?。?）實行“退一還二、還三”甚至更多，即農(nóng)民除了負(fù)責(zé)每退一畝耕地造林，還要承擔(dān)兩畝或兩畝以上宜林荒山荒地造林種草任務(wù)。

　?。?）實行報賬制，即農(nóng)戶按規(guī)定數(shù)量和進度進行退耕還林（草），林業(yè)部門組織檢查驗收退耕還林（草）的進度、質(zhì)量及管護情況，農(nóng)戶憑發(fā)放的退耕任務(wù)卡和驗收證明，按報賬制辦法領(lǐng)取糧食和現(xiàn)金補助。

　　退耕還林還草工程的計劃實施期為2000—2010年。其中，2000年和2001年是試點階段。2000年試點計劃任務(wù)為退耕還林（草）564.9萬畝、宜林荒山荒地造林701.3萬畝，實際完成退耕還林（草）573萬畝、宜林荒山荒地造林672.9萬畝，分別占計劃任務(wù)的101.4％和96％。2001年國家下達退耕還林（草）計劃任務(wù)630萬畝、宜林荒山荒地造林845萬畝。到2001年底，已完成退耕地還林（草）598.4萬畝、宜林荒山荒地造林729.2萬畝，分別占計劃任務(wù)的95.8％和86.3％。加上1999年四川、陜西、甘肅三省經(jīng)國家確認(rèn)完成退耕還林還草面積572.2萬畝、宜林荒山荒地造林99.7萬畝，三年退耕地還林還草已達到1743.6萬畝、宜林荒山荒地造林1501.8萬畝。

　　1999年、2000年和2001年共安排資金36.5億元，其中種苗補助約6.2億元、糧食和現(xiàn)金補助30.3億元。所需種苗補助，由中央國債專項建設(shè)資金安排；所需糧食折算現(xiàn)金和現(xiàn)金補助資金來源為財政部撥款。（國家發(fā)展計劃委員會、國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室文件，2001）。

　　政策實施情況

　　群眾熱烈響應(yīng)

　　有兩個方面的信息能夠反映退耕還林還草政策受歡迎的程度。首先，受調(diào)查的農(nóng)戶對此政策表示歡迎。在我們案例調(diào)查組所到的7個縣里，5個縣愿意參加退耕還林還草工程的農(nóng)戶超過90％。

　　地方政府也普遍對此工程持相當(dāng)積極的態(tài)度。一個重要的標(biāo)志是，基本上所有地區(qū)安排的退耕地數(shù)量都達到或超過計劃下達的數(shù)量。盡管如此，國家林業(yè)局項目主管部門仍不停收到各地要求增加指標(biāo)和調(diào)整補貼兌現(xiàn)規(guī)模的要求。這有一個工作方面的原因。多數(shù)地區(qū)退耕的工作早于計劃下達的時間，因此退耕指標(biāo)的安排有一定的盲目性。案例調(diào)查縣實際完成數(shù)與計劃完成數(shù)有較大差異。從各省統(tǒng)計來看，超計劃完成的情況還要多一些。超計劃完成任務(wù)意味著國家面臨超計劃的資金要求，產(chǎn)生新的財政負(fù)擔(dān)和政府取信于民的問題。但與某些項目上地方政府和老百姓消極怠工的現(xiàn)象相比，現(xiàn)在的過度熱情應(yīng)該說是令決策者感到欣慰的事。

　　為什么基層政府和農(nóng)民會踴躍參與退耕還林還草的項目呢？一個最顯而易見的原因是中央政府提供了慷慨的物質(zhì)條件。從表1可以看出，在大多數(shù)案例調(diào)查縣，退耕地塊正常年份的糧食年產(chǎn)量低于相應(yīng)的糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)。如果以土地的凈產(chǎn)出作為農(nóng)民決策依據(jù)，現(xiàn)在的補貼標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)實惠，難怪農(nóng)民會蜂擁而至。從另一方面，我國西北多數(shù)地區(qū)已經(jīng)連續(xù)3、4年干旱，有些地區(qū)土地近乎絕產(chǎn)，農(nóng)民口糧、地方財政均已開始出現(xiàn)危機。在這種情況下，實行退耕還林還草工程就像一個應(yīng)急救援工程。國家選擇了非常恰當(dāng)?shù)臅r機推行新的農(nóng)業(yè)政策，使阻力大減，效益倍增。

　　退耕還林還草工程可以說是中央領(lǐng)導(dǎo)振臂一呼，基層干群應(yīng)者云集。陜西、甘肅、四川三省于1999年率先啟動退耕還林還草工程，而國家計劃于2000年3月以后才正式下達，超標(biāo)完成近一倍的任務(wù)量。計劃下達后，各地為趕在造林季節(jié)內(nèi)完成造林任務(wù)，基層政府出動大量干部，吃住在退耕點，動員、督促和指導(dǎo)退耕工作，保證退耕任務(wù)的按時完成。應(yīng)該說，這次退耕還林還草工程在基層的實施多數(shù)是嚴(yán)格高效的。許多地方在未得到國家計劃前即開展了退耕，更證明對工程的接受和認(rèn)可超過以往。但是，工程的實施帶有過多的計劃經(jīng)濟色彩，從高層動員到基層實施過于倉促，必然地產(chǎn)生了一些問題：論文退耕還林還草的可持續(xù)發(fā)展問題。

　?。?）計劃和實際退耕行動在時間和數(shù)量上脫節(jié)，導(dǎo)致政策兌現(xiàn)的困難。這個問題在較早啟動退耕的陜西省比較突出。由于先于國家計劃實施退耕，且退耕面積大，許多參與退耕的農(nóng)戶難以列入享受政策補貼的范圍，給項目的可持續(xù)性帶來隱患。截止到2001年春季，安塞縣兩年來已退耕的土地只有30％多一點得到認(rèn)可，獲得補貼。其余近70％的退耕地仍在爭取認(rèn)可的過程中。

　?。?）技術(shù)準(zhǔn)備不足，影響退耕還林還草工程質(zhì)量。許多獲得退耕還林還草任務(wù)的地方不是傳統(tǒng)林區(qū)，缺乏造林經(jīng)驗和必要的技術(shù)儲備。另外，突如其來的造林任務(wù)增加了種苗需求，造成供給缺口。許多地方不得不去很遠的地方采購種苗，這樣得到的種苗質(zhì)量參差不齊。劣質(zhì)種苗加上技術(shù)準(zhǔn)備的不足，對造林質(zhì)量產(chǎn)生很大影響。在我們所調(diào)查的幾個案例縣，初次造林的成活率很低，多在20％-50％之間，普遍需要補植才能達到合格率標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?）工程實施速度快，要求高，政治風(fēng)險大，可能造成工程實施的結(jié)果背離初衷。實行退耕還林還草的目的，是通過改變陡坡地的經(jīng)營方式減少水土流失，同時增加農(nóng)民收入，為耕耘陡坡地的貧苦農(nóng)民提供一個改善環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的機會。這個政策目的下的退耕還林還草項目，似應(yīng)側(cè)重選擇位置偏遠、水土流失嚴(yán)重地區(qū)、耕種陡坡地的低收入農(nóng)民為對象。調(diào)查結(jié)果顯示，相當(dāng)多的地方在選擇地片時，偏向于選擇靠近公路的土地。這種情形西南似乎更嚴(yán)重一些，靠近公路的農(nóng)戶比例超過70％。在這里，便于檢查驗收的考慮顯然占據(jù)了重要的成分。

　　已退耕的土地中，有相當(dāng)多的地不是計劃中的陡坡地。在西北地區(qū)將15度以上的地列為陡坡，在西南地區(qū)將25度以上的地列為陡坡地。我們發(fā)現(xiàn)，有的地方退耕地中的絕大多數(shù)是坡耕地；在參與退耕的農(nóng)戶的剩余土地中，卻保留了相當(dāng)多的陡坡地。這種土地選擇的特征反映了兩個問題：規(guī)劃強調(diào)集中聯(lián)片；地塊分配受非生態(tài)因素影響。

　　不同部門反應(yīng)不同

　　退耕還林還草工程是以林業(yè)部門為主導(dǎo)展開的。國家林業(yè)部門制訂規(guī)劃，負(fù)責(zé)項目的監(jiān)測和管理。各地在實施過程中雖一般都有一個以政府首長掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，但只是為了提高項目的權(quán)威性。林業(yè)部門仍然扮演著具體管理和技術(shù)保障的角色。傳統(tǒng)上參與水土保持工作較多或受影響較大的部門，如水利、農(nóng)業(yè)和畜牧，在退耕還林還草工作中被甩在了一邊。事實上，我國已經(jīng)在各個部門的努力下，進行了長達半個世紀(jì)的水土保持工作。積累了大量流域治理的經(jīng)驗和模式，也已經(jīng)投入了大量的人力和物力。好多地方已經(jīng)初見成效。從邏輯上，退耕還林還草工作應(yīng)是上述工作的延續(xù)而不是替代。過去各部門積累的知識和經(jīng)驗，以及已有的工作基礎(chǔ)應(yīng)得到充分利用。目前這種各部門協(xié)作的局面還遠遠沒有形成，有可能造成知識積累的浪費和投資效率的損失。

　　工程實施及政策的初步影響

　　退耕還林還草工程的實施帶來的最直接影響就是耕地數(shù)量的減少。西北地區(qū)的案例縣退耕前人均耕地面積為5畝~6畝，退耕后仍為2.5畝-3.5畝。西南地區(qū)的案例縣退耕前人均耕地面積在1.5畝-2.5畝之間，退耕后降為0.35畝-1.02畝。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整的信號之一，應(yīng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入比例的變化。如果這種調(diào)整在發(fā)生，則應(yīng)該看到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的比例呈下降的趨勢。而事實是，在案例縣，農(nóng)業(yè)收入的比例變化很不一致。有的案例縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入是減少的，而有的則是增加的。補貼兌現(xiàn)程度可能扮演了主要的角色。在補貼兌現(xiàn)好的地方，農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的比例就會顯示減少，兌現(xiàn)稍遲緩的地方，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入比例就可能沒有減少甚至增加。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整信號之二，是非農(nóng)就業(yè)收入的變化。政策制訂者希望看到由退耕而閑置的農(nóng)業(yè)勞動力可以被城鄉(xiāng)間的勞動力市場所吸納。在物價、工資相對穩(wěn)定的情況下，非農(nóng)就業(yè)收入的比例變化反映了這種就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實程度。令人欣慰的是，案例縣退耕戶的非農(nóng)就業(yè)收入均在增加，證明存在著就業(yè)結(jié)構(gòu)靈活調(diào)整的潛力。

　　盡管如此，案例縣退耕農(nóng)戶家庭的收入來源中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入仍居主導(dǎo)地位。

　　在目前特定的政策框架里，一個重要的考慮是工程的實施會不會給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟帶來負(fù)面的影響，會不會給糧食市場帶來沖擊，從而降低未參加退耕的土地的收益和未參加退耕的農(nóng)民的收入水平。這種影響的大小和顯著性取決于：

　?。?）糧食補貼的到位是否增加了當(dāng)?shù)丶Z食的總供給水平；

　?。?）當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)商品化的程度。如果糧食商品化程度很低，即使糧食供給總量有所增加，也不會對糧價產(chǎn)生明顯的影響。如果糧食商品化程度較高，但每畝補貼普遍低于當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)量水平，也不會帶來糧價下跌。如果糧食商品化較高而補貼每畝高于當(dāng)?shù)丶Z食的產(chǎn)量水平，則由于糧食供給水平的提高糧價會有所下跌，從而使未退耕土地的收益和未退耕農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入下降。

　　從我們的案例調(diào)查縣的情況來看，多數(shù)退耕地的產(chǎn)量都低于國家對應(yīng)于各地的糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)。而各縣農(nóng)戶在不同程度上都有相當(dāng)比例的糧食是用于銷售的（表4中銷售糧與自用糧的對比，糧食銷售收入占總收入的比例等）。因此退耕項目中采用糧補的方法可能會對未退耕土地的收益以及未參加退耕的農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入產(chǎn)生負(fù)面影響。在目前工程的實施范圍里，多數(shù)地區(qū)屬于這種情況。

　　需要關(guān)注的問題

　　經(jīng)過1999年到2001年3年的試點，退耕還林還草工程已經(jīng)涉及20個省（市、區(qū)）、400個縣、5700個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2.7萬個村、410萬農(nóng)戶、1600萬農(nóng)民。從2002年始，該工程正式啟動（周生賢，2002）。目前，工程規(guī)劃仍待批準(zhǔn)，但2002年已經(jīng)安排的退耕任務(wù)已達到3000萬畝，遠遠超過三年前工程試點開始時政府部門對工程發(fā)展的預(yù)計。新的規(guī)劃有可能大大突破最初制訂的到2010年累計退耕1.1億畝的規(guī)模。

　　工程的進展異乎尋常地順利。從政府有關(guān)部門的核查情況來看，工程實績也相當(dāng)令人滿意。但退耕還林還草究竟能否變成一個可持續(xù)的事業(yè)，仍然存在一些疑問，有一些值得討論的問題。

　　第一，退耕還林還草未有成功的先例可循。因此，工程的長期風(fēng)險很大。自80年代始，全國各地為改善嚴(yán)重水土流失的情況，進行了許多類似的嘗試，有得到大力宣傳的典型，但最后均以農(nóng)民毀林復(fù)耕而告終。是什么理由使人相信這次的大范圍實施會格外成功呢？目前的退耕還林還草工程的確在補貼標(biāo)準(zhǔn)和年限上都超過以往任何一次，但在思路上和技術(shù)路線上并沒有真正的創(chuàng)新。前三年的試點雖進展順利，但還不足以表明今后將一帆風(fēng)順。試點的作用只有在補貼停止后若干年才能體現(xiàn)出來。決策者顯然沒有這樣的耐心，因而也就置整個工程項目于非常大的風(fēng)險之中。

　　第二，采取何種方式換取農(nóng)民采用有利于環(huán)境的土地利用方式尚待探討。農(nóng)民踴躍參加退耕還林（草）的行動無非是由于補貼比較實惠。但5～8年的補貼能否足以抵償一塊土地對農(nóng)民的長期價值，還存有巨大疑問。從長期來看，土地在提供食物安全方面的價值不可忽視。這一點在較為貧困的地區(qū)就更為重要。這也就是退耕還林?。ú荩┕こ田L(fēng)險大的原因所在。

　　第三，退耕還林還草，實質(zhì)上是國家希望通過一定的經(jīng)濟補償，向農(nóng)民購買土地的部分使用權(quán)。這比之于過去的單純依靠行政命令行事的方法已有實質(zhì)性進步。但問題也應(yīng)運而生。既然是購買，就有一個供給和需求的平衡。在供給方面，農(nóng)民對土地使用權(quán)的出讓是待價而沽。按目前國家出價的水平和方式，這是一個需要逐年交易的事情。國家有無思想準(zhǔn)備，與幾千萬戶農(nóng)民進行逐年交易？這個交易成本有多大？從需求方面，國家每年應(yīng)該拿出多大的財政力度支持這樣的工程，應(yīng)取決于全社會的支付意愿。我們有沒有足夠的數(shù)據(jù)支持目前的決策及工程實施規(guī)模？第四，有沒有交易成本更低的工程實施方案？目前的退耕還林（草）工程，基本上沿用了中央政府提出方案，提供資金，地方政府負(fù)責(zé)實施的傳統(tǒng)工作思路。

　　在規(guī)劃、實施和監(jiān)督監(jiān)測方面，基本上沒有吸收基層工作人員和農(nóng)民的意見。何以保證適地適樹？何以保證經(jīng)濟效率？在目前的土地經(jīng)營權(quán)十分分散的情況下，的確很難采用工程招標(biāo)的方式。但國家可以考慮收購?fù)恋氐姆绞?。參照交通部門征地的價格，在退耕還林補貼高于征地價格的地方，采用收購方式集中土地，然后采用工程招標(biāo)方式推行退耕還林還草。這一方式可能會大大減少總投資和各種交易成本（包括監(jiān)測評估成本）。第五，保證退耕還林（草）工程成功的基本條件是什么？從消極的角度，國家似應(yīng)準(zhǔn)備長期補貼下去，但這面臨日益增加的行政管理難度和成本。

　　從積極的角度，還是應(yīng)該重視已有的小流域治理的成功經(jīng)驗。將退耕還林（草）與基本農(nóng)田建設(shè)和其它水土保持措施結(jié)合起來。已有的經(jīng)濟學(xué)研究揭示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高意味著農(nóng)業(yè)勞動力邊際價值的提高和農(nóng)業(yè)工資水平的提高，從而會促使農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。后者兼顧了糧食安全和結(jié)構(gòu)調(diào)整兩種需要，因此是非常值得重視的舉措。第六，最近的政策發(fā)展趨于進一步壓縮退耕還草的份額，理由是草地的自然壽命短，容易造成復(fù)耕。而退耕還林以后，可以通過發(fā)放林權(quán)證的辦法將退耕的果實加以鞏固。究竟這樣做與即將出臺的土地承包法的精神會不會沖突，尚需要認(rèn)真研究。