關于供水欠費問題的探討

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近年來，隨著城市供水市場化改革的逐步深入和投資主體的多元化發(fā)展，日益嚴重的水費拖欠問題，已經(jīng)引起了業(yè)內(nèi)人士的高度重視，巨額水費資金的沉淀拖欠，不但滯緩了城市供水資金的正常周轉(zhuǎn)，也制約了城市供水企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。北京水司因被累計拖欠水費高達2.7億元，被迫采取法院起訴等強制措施，情況才有所改善。因此，如何有效解決不斷惡化的欠費問題，已經(jīng)成為城市供水企業(yè)能否順利改制，改制后能否可持續(xù)發(fā)展，改制后企業(yè)產(chǎn)權(quán)能否得到切實保護的問題。

　　一、水費嚴重拖欠原因分析

　　本文認為，我國城市供水企業(yè)流動資產(chǎn)中大量的拖欠水費，無法得有效的追繳，以至于難以取得可信證明和可靠資料進行評估，造成應收水費權(quán)屬不清的事實壞帳和國有資產(chǎn)的嚴重流失，主要有以下幾方面原因：

　　1、行政干預水費減免

　　目前，我國市場經(jīng)濟很多方面還表現(xiàn)出傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的特點，行政干預過多，合同當事人信用喪失，企業(yè)財產(chǎn)權(quán)被侵害等案例層出不窮。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國供水企業(yè)當年欠費率約20%～30%左右，個別地區(qū)甚至高達30%～50%，其中約80%屬于企業(yè)用戶，尤其是以國有企業(yè)為主，有不少歷史欠費便是當?shù)卣疄榱藴p輕國企負擔或引入外資，進過行政干預單方面同意減免的，不但涉及金額較大，時間較長，而且手續(xù)不全也不規(guī)范。另外方面，國有資產(chǎn)管理部門對于供水企業(yè)上報的壞帳數(shù)據(jù)，卻又加以嚴格限制，甚至退回不批。在兩面加壓的無奈情況下，供水企業(yè)對這部分實質(zhì)是死帳、壞帳的欠費，也只有長期掛帳，繼續(xù)放在應收帳款中，成了不能作為資產(chǎn)進行交易轉(zhuǎn)讓的虛假數(shù)字。四川某市拖欠水費中企業(yè)欠費占總額的70%以上，其中某一國企多年累計達2000多萬，占總額的20%，而在當?shù)卣€(wěn)定大局，搞好投資環(huán)境等理由的“關照”下，自來水照樣正常供應，雙方負責人也根本無心過問，使供水企業(yè)合法的收費權(quán)利長期無法實施，更為嚴重的是帶來當?shù)貝盒缘氖痉缎?/p>

　　2、欠費單位缺乏償債能力

　　由于傳統(tǒng)的城市供水企業(yè)缺乏有效的追繳欠費激勵機制等原因，造成巨額的歷史欠費得不到及時清理，許多欠費大戶清算時早已成為難有轉(zhuǎn)機的“爛攤子”，無人負責也無能力償還歷史欠帳，同時，由于自來水先用后付費的特性，使這些欠費企業(yè)清產(chǎn)時無法核對欠帳余額，甚至根本不承認供水企業(yè)提供的欠費數(shù)據(jù)，使供水企業(yè)的合法債權(quán)被剝奪。評估機構(gòu)在沒有可靠依據(jù)的情況下，也無法判斷和處理這些欠費，于是，只好繼續(xù)掛帳。近年來，寧波水司加強欠費追繳力度，年回收率在98%以上，但是由于歷史遺留問題，目前，下屬六個供水分公司，被拖欠往年水費總計約300萬，其中31萬元約占總額10%的欠費單位或個人已經(jīng)銷戶或清算。

　　3、惡意拖欠影響水費回收

　　近年來，各地政府為了建設和協(xié)社會，要求供水企業(yè)開展了更人性化服務，增加軟性催繳措施，盡量減少強制手段。但是部分單位和個人在搭便車意識的支配下，以水管漏水、計量不準以及內(nèi)部糾紛等為由，生磨硬泡拒交水費，有的更是利用政策空子故意長期拖欠不付。截止2004年底，南昌供水公司欠費總數(shù)已經(jīng)突破3000萬元，其中70%以上是長期拖欠單位用戶，個別用戶累計欠費突破300萬。寧波水司部分用水單位，以區(qū)域內(nèi)漏水或欠費糾紛等緣由，長期拖欠水費，某一印染企業(yè)累計拖欠水費5年以上，總計達129萬，占所屬分公司的單位欠費70%以。

　　4、供水企業(yè)資金管理不嚴密

　　由于許多城市供水企業(yè)的財務制度不夠規(guī)范，管理手段也比較落后，造成資金管理存在較多的漏洞。一方面，有些抄表收費人員在操作中弄虛作假，隨意挪用已經(jīng)收回的現(xiàn)金，甚至于裝進了個人腰包或集體小金庫；部分供水企業(yè)為完成上級下達的產(chǎn)值、利潤等指標，明知應收水費中有壞帳、死帳，但怕影響工作成績而不及時處理，當然，到企業(yè)改制時更不愿積極清理。另一方面，欠費越多越大的地方往往掩蓋了這些管理上的問題，給社會上一部分單位個人找到各種欠費借口，也使行政管理部門和供水企業(yè)負責人們有了“尋租”的地盤。

　　除了以上四大因素外，部分用戶尤其是農(nóng)村用戶的繳費意識淡薄和繳費方式的落后，立戶、抄表、計量、收費之間工作脫節(jié)等因素，也是造成欠費累積的重要原因。

　　二、應收水費嚴重拖欠弊端分析

　　1、現(xiàn)金流短缺制約企業(yè)正常運行

　　現(xiàn)金流是一定時期企業(yè)貨幣資金流出的數(shù)量反映。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，城市供水企業(yè)有國家財政資金支持，現(xiàn)金流又分營運資金和折舊基金兩塊分別運轉(zhuǎn)，一般不會造成影響企業(yè)發(fā)展和正常運營的嚴重狀況。而在市場經(jīng)濟條件下，政府要求供水企業(yè)保本微利運作，企業(yè)現(xiàn)金流同資產(chǎn)負債比例情況一樣，關系到企業(yè)資金能否正常運轉(zhuǎn)，關系到企業(yè)是否會破產(chǎn)清算，更關系企業(yè)持續(xù)發(fā)展中的后續(xù)資金來源問題。

　　根據(jù)94年財務制度規(guī)定，折舊基金不再專項存儲，可以同流動資金一起使用，補充短期流動資金的不足。但是，折舊基金是進行固定資產(chǎn)改造、維修和擴大投資的來源，不能長期挪做流動資金使用，必須在需要使用折舊資金投資時，能從流動資金中抽回來使用。目前，供水企業(yè)為了解決流動資金短缺，長期大比例占用折舊基金，這樣不但掩蓋了經(jīng)營管理缺陷，而且造成了流動資金虛假順暢。同時，隨著折舊基金被拖欠水費越占越大，越占越長、越占越死，使企業(yè)資產(chǎn)變成了劣質(zhì)資產(chǎn)，沒有能力對設備、設施進行更新改造，沒有能力擴大再生產(chǎn)。特別是在水資源環(huán)境不斷惡化情況下，不能及時采用新工藝、新材料、新設備，甚至將無法保證出廠水質(zhì)達到國家規(guī)定的標準。

　　2、現(xiàn)金流嚴重占用惡化財務狀況

　　根據(jù)企業(yè)財務的基本原理，一般情況下，應根據(jù)謹慎性原則，建立壞帳準備制度，并按往年年末余額提取2-5‰壞帳準備金轉(zhuǎn)入期間費用，否則由于大量已經(jīng)確認為收入的欠費被嚴重拖欠，造成事實壞帳，導致供水企業(yè)財務利潤虛高問題，同時，在壞帳數(shù)據(jù)不能及時清理的情況下，欠費問題將被虛假利潤直接掩蓋。

　　另一方面，近年來，隨著各地城市規(guī)劃不斷擴大，新的城市供水項目增長很快，農(nóng)村水改投資、城鄉(xiāng)供水一體化投資、污水處理項目投資，供水、排污管網(wǎng)建設的資金籌集不斷增加供水企業(yè)負擔。按規(guī)定，如果同期有基建投資支出或?qū)ν馔顿Y，投資金額不能超過同期可籌集的資金來源，即當年提取的折舊額加利潤留成和外來資金。但是部分企業(yè)為完成政府“業(yè)績”，不得已打腫臉充胖子，不但大量使用企業(yè)利潤，而且，在投資資金不足情況下，把折舊基金、以及銀行借款等變成新的資金來源進行了基建投資。從而，已經(jīng)含有大量水份的財務利潤，進一步演變成為只掛在帳上的數(shù)字，企業(yè)真實的財務信息被扭曲成虛假的利潤，并且在不斷循環(huán)扭曲過程中不斷惡化，結(jié)果是利潤數(shù)字有了，工程上了，流動資金沒有了。

　　三、加強水費追繳加收的對策研究

　　1、保護供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)排它性的法律建設

　　市場經(jīng)濟越發(fā)達，產(chǎn)權(quán)排它性表現(xiàn)越強烈，所有權(quán)保護問題越重要。在各種不同性質(zhì)的財產(chǎn)所有權(quán)中，私有財產(chǎn)權(quán)排它性最強烈。隨著城市供水投資主體多元化改革的推廣深入，關于產(chǎn)權(quán)排它性和所有權(quán)保護的相關法律法規(guī)已經(jīng)成為制約城市供水體制改革的瓶頸環(huán)節(jié)。

　　新近修改的《憲法》在這方面已經(jīng)邁出關鍵的一步，不僅提出私有產(chǎn)權(quán)的合法性問題，而且提出了私有產(chǎn)權(quán)的保護和賠償問題。目前，關鍵是各級政府官員在各自權(quán)限范圍內(nèi)所制定的政策、制度、條例中要體現(xiàn)新憲法的精神，把保護財產(chǎn)所有權(quán)的精神落實在具體實踐中。要在具體、大量的工作中，審視和檢討過去的習慣做法，把侵犯個人和企業(yè)合法的財產(chǎn)所有權(quán)問題及時糾正過來。建設部2004年126號令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提出“獲得特許經(jīng)營管理權(quán)的企業(yè)承擔政府公益性指令任務造成經(jīng)濟損失的，政府應當給予相應的補償”，這是一個良好的開端，不僅體現(xiàn)新憲法精神，而且極大鼓舞投資者的信心。但是，對嚴重拖欠水費問題如何處理，所有者產(chǎn)權(quán)如何得到切實保護，特別是政府不作為造成企業(yè)合法權(quán)益受到的損失還缺少法律規(guī)定，這些問題都應該盡快加以解決，否則只有企業(yè)所有者對財產(chǎn)保護的積極性，沒有社會法律制度有力配合和保證，沒有社會群眾觀念的轉(zhuǎn)變，就實現(xiàn)不了財產(chǎn)所有權(quán)真正的排它性，法律法規(guī)沒有切實建立，投資環(huán)境沒有有效改善，對城市供水事業(yè)的市場化改革是最大的阻力，也是投資者最擔心而又無能為力的事情。

　　2、尊重城市供水企業(yè)的法律主體地位

　　使用、消費供水企業(yè)的自來水就必須等價支付貨幣，否則供水企業(yè)有權(quán)停止供水，有權(quán)通過行政的、法律的手段進行追償。城市化是中國走現(xiàn)代化的必由之路，市場化是國有企業(yè)提高競爭力的必由之路。政府在進行城市化和國有企業(yè)市場化改革過程中，不能把巨大的轉(zhuǎn)化成本都轉(zhuǎn)嫁到提供公共設施的企業(yè)身上，政府要使公共基礎設施的建設能夠不斷發(fā)展，能夠適應現(xiàn)代化城市的要求，就不能逼得這些企業(yè)沒有資金周轉(zhuǎn)，沒有擴大再生產(chǎn)的能力，更不能侵犯這些企業(yè)的合法權(quán)利，包括財產(chǎn)所有權(quán)和平等交易權(quán)，而是要保護其合法權(quán)利，堅決支持其合法收費。

　　同時，在經(jīng)營管理市場化、投資主體多元化前提下，供水企業(yè)同行政主管部門是平等的法律主體，即使政府占有企業(yè)的較大股份也要按照公司法的原則和程序辦事。一方面行政管理職能必須依法行使，該交的水費必須依法交納。政府用水、市政用水、園林綠化用水等不能隨意減免。另一方面經(jīng)濟管理上的問題必須通過董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營班子會討論解決，不能用行政命令代替經(jīng)營問題和處理經(jīng)濟糾紛。

　　3、建立健全《城市供水用水條例實施細則》

　　1994年國務院第158號令公布的《城市供水條例》對供水建設、管理、安全以及技術等方面做出了明確規(guī)定。但是，各地有必要結(jié)合近幾年改革的大量實際經(jīng)驗和教訓，建立、完善有市場化特色的《城市供水用水條例實施細則》。

　　《細則》應結(jié)合《條例》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法規(guī)、辦法，進一步明確政府、企業(yè)、用戶的權(quán)利責任，提高對政府主管部門的責任約束力，明確 “不作為”和“亂作為”責任，如該批的水價拖著不批，該處罰的偷水、盜水現(xiàn)象不處理等都是不作為，不應該干預的企業(yè)經(jīng)營問題亂干預就是亂作為；規(guī)范對用戶違約、違規(guī)行為的處罰力度和尺度。供水企業(yè)按照《細則》要求擔負城市供水和發(fā)展義務，并享受依法收取、追繳水費和對違約用戶收取滯納金及停止供水權(quán)利。用戶按照市場等價交換原則，行使消費者的權(quán)利和履行保護城市供水管網(wǎng)和付費的義務，并承擔違規(guī)行為的法律責任。因此，盡快以法律形式明確政府、供水企業(yè)、用戶的權(quán)利和義務是解決目前供水收費難題的關鍵因素。

　　4、加強與執(zhí)法機關合作追繳欠費

　　市場經(jīng)濟分為傳統(tǒng)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代市場經(jīng)濟，傳統(tǒng)市場經(jīng)濟有兩個特點：其一，經(jīng)濟實體之間多為現(xiàn)金交易，非現(xiàn)金交易主要靠雙方的個人信用；其二，“經(jīng)濟人”和產(chǎn)權(quán)制度對政府的行為約束力不大，即政府可以任意干預經(jīng)濟活動、限制交易，增加稅費等?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的特點是：其一，現(xiàn)金交易和個人信用交易雖然存在，更大量的交易靠公正的社會（通常是政府）合同進行；其二，政府的行為也要受“經(jīng)濟人”和產(chǎn)權(quán)制度的約束，即政府不直接干預經(jīng)濟活動，而是按照經(jīng)濟規(guī)律調(diào)控和引導市場交易。

　　因此，政府在要求城市供水企業(yè)完成正常的供水及發(fā)展任務時，有必要也有責任，幫助供水企業(yè)理順企業(yè)間的欠費糾費，對于惡意用水、偷水、欠費等用戶采取法律手段。一方面，行政執(zhí)法部門應配合供水企業(yè)對偷盜水和欠費用戶，采取定期整頓和強制拆表等措施；農(nóng)村地區(qū)與當?shù)卣炗嗀熑魏贤?，作為政績考核依?jù)。另一方面，對于道義勸告和行政執(zhí)法累教不改的用戶，能過司法途徑，追繳欠費甚至追究其法律責任。

　　5、建立規(guī)范的供水企業(yè)管理機制

　　企業(yè)要以利潤最大化為目標，在內(nèi)部控制制度上必須建立有力的考核體系，特別是收費考核體系的建立十分重要。（1）要按照“帳銷案存”原則解決三年以上的欠費問題，就是把三年以上的“舊欠”原則上全部做壞帳，但要組織專人用法律手段進行清理，盡量減少國有資產(chǎn)流失和仿效影響。（2）當年的“新欠”超過當年應收水費銷售額20%以上的部分要從從當年利潤中扣除，不能計做當年利潤考核。（3）在合理調(diào)整每個抄表人員工作量的基礎上，抄表人員的薪酬待遇完全同實際的收費率掛鉤，把“多勞多得”的“勞”不是簡單看其“勞動過程”，而是看其“勞動的效益”上。（4）加強檢查力度，把檢查人員的薪酬同檢查并收回的水費多少掛鉤，具體比例可以一年一調(diào)，直到收費走入正常軌道。（5）企業(yè)的各級主管領導要抽調(diào)責任必強、有工作能力、能吃苦的員工到收費一線，要學法律的知識、營銷知識、公關知識等。（6）抄表人員在一個片區(qū)不能時間太長，經(jīng)常調(diào)換，發(fā)現(xiàn)抄表員以權(quán)謀私，假公濟私的一定嚴懲不貸。（7）推進《供用水合同》的簽訂工作，通過簽訂工商管理部門備案的《供用水合同》將有效強化供用水雙方權(quán)利和義務，為控制用水單位和個人的欠費行為提供更切實可行的法律依據(jù)。

　　綜上所述，要城市供水企業(yè)走市場化道路，引入先進的融資和管理模式，必須解決城市供水欠費問題，它的解決不僅可以解決企業(yè)的效益問題，也可以保證市場化改革順利進入到現(xiàn)代市場經(jīng)濟的方向，真正實現(xiàn)保護投資者財產(chǎn)的合法權(quán)利和合法利益，建立起公平、公開、公正的市場經(jīng)濟秩序，同時，進一步提高政府駕御和調(diào)控市場經(jīng)濟的能力。因此，要解決欠費問題，必須內(nèi)外兩手抓，兩手都要硬，作為市場化改革任務的主體，政府有義不容辭的責任和義務，只有理性的政府才有理性的企業(yè)行為，只有理性的政府才有規(guī)范的市場環(huán)境，只有規(guī)范的市場環(huán)境才有城市供水的可持續(xù)發(fā)展。