“地利人和”規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施

上學(xué)難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難……各種公共服務(wù)設(shè)施“使用難”的現(xiàn)象在各大城市普遍存在，成為市民關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來，大型城市發(fā)展迅速，人口快速增長(zhǎng)，城市用地緊張，人口與資源之間的矛盾之間凸顯，城市公共服務(wù)設(shè)施的承載能力嚴(yán)重不足，“城市病”日漸嚴(yán)重，城市發(fā)展急需轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃亟待合理化。

合理供地完善公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃

家住北京市西直門地區(qū)的張女士70多歲，由于獨(dú)自生活不便，想入住附近的老年公寓，卻發(fā)現(xiàn)只有一家西城區(qū)銀齡老年公寓可以選擇，而且床位非常緊張，短期內(nèi)根本不可能入住。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師周樂說：“由于中心城區(qū)土地資源有限，導(dǎo)致各類公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。”

周樂表示，“宜居”是城市發(fā)展的核心目標(biāo)，完善的公共服務(wù)設(shè)施是“宜居”的基礎(chǔ)保障，而完善的公共服務(wù)設(shè)施則始于充分合理的供地規(guī)劃。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)下，城市建設(shè)已經(jīng)從增量擴(kuò)張的粗放式發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向限定邊界的存量發(fā)掘式提升，土地資源的有限性供給意味著公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)必須更多地從存量土地利用角度進(jìn)行規(guī)劃，要最大限度地高效集約利用土地資源。

周樂介紹說，按照國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，城市中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)該占中心城區(qū)規(guī)劃用地比例的13.0～17.5%，國(guó)內(nèi)多數(shù)城市的中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地占規(guī)劃用地的10%左右，根本無法滿足日益增加的需求。他建議，應(yīng)該合理確定城市公共服務(wù)設(shè)施用地比例，結(jié)合城市的定位和發(fā)展情況，提出公共服務(wù)設(shè)施用地比例下限，作為法定規(guī)劃編制審批的基本依據(jù)。

另外，公共服務(wù)設(shè)施用地分布不合理的問題也普遍存在于各大城市，明顯呈現(xiàn)中心城區(qū)聚集、邊緣地區(qū)欠缺的趨勢(shì)。以深圳為例，城市中心區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地比例在8%～12%之間，組團(tuán)中心在5.5%～7%之間，一般地區(qū)在4%左右。其他大型城市也是如此，公共服務(wù)設(shè)施用地比例從城市中心向外逐漸遞減。

周樂說，公共服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)狀分布與城市建設(shè)用地的空間發(fā)展相對(duì)應(yīng)。雖然近幾年城市邊緣地區(qū)和新建城區(qū)發(fā)展迅速，但由于區(qū)位、歷史傳承、配套政策等因素，中心城區(qū)設(shè)施多樣，優(yōu)質(zhì)資源聚集，新建城區(qū)設(shè)施相對(duì)缺乏，結(jié)構(gòu)尚不完善。優(yōu)質(zhì)資源在中心城區(qū)高度集中，對(duì)區(qū)域交通、市政和各類基礎(chǔ)設(shè)施承載力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。優(yōu)質(zhì)資源空間分布不均使得部分地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施超負(fù)荷使用的同時(shí)，其他地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施無人問津，未達(dá)到使用預(yù)期。

隨著中心城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)趨向飽和，城市發(fā)展中心轉(zhuǎn)向城市邊緣地區(qū)和新建城區(qū)，區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施隨之快速發(fā)展，城市功能逐步完善。但是，由于大部分公共服務(wù)設(shè)施為公益性質(zhì)，其配套建設(shè)往往滯后于住宅建設(shè)，無法滿足人口激增帶來的強(qiáng)烈需求。周樂建議，應(yīng)該將行政邊界和規(guī)劃邊界統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各類空間資源，針對(duì)不同區(qū)域提出具有針對(duì)性、切實(shí)可行的差異化公共服務(wù)設(shè)施用地規(guī)劃。

以人為先加快公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

近年來，為了適應(yīng)人口的增長(zhǎng)速度，各大城市加快了公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)速度，主要公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量與規(guī)模均實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展。很多城市中圖書館、博物館的數(shù)量都有顯著增加。但是由于人口增幅較大，城市人均公共服務(wù)設(shè)施還是無法滿足需求，中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供需差距尤為明顯。尤其是外來人口規(guī)模化快速增長(zhǎng)給公共服務(wù)設(shè)施帶來了巨大壓力，嚴(yán)重考驗(yàn)著各類服務(wù)設(shè)施的承載能力。

周樂以北京市東城區(qū)為例介紹說，該區(qū)位于北京核心功能區(qū)，現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施用地比例高達(dá)13%。然而，高密度的人口導(dǎo)致該區(qū)人均公共服務(wù)設(shè)施用地面積不到6平方米。在中小學(xué)、三甲醫(yī)院等優(yōu)勢(shì)資源高度集聚的同時(shí)，托幼、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)文化等一些基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。

由此可見，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和城市人口密切相關(guān)。不同年齡結(jié)構(gòu)、不同社會(huì)階層人群對(duì)公共服務(wù)設(shè)施類型、品質(zhì)等需求各不相同。他提出，公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃不應(yīng)是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)研究，更要對(duì)應(yīng)人群需求，切實(shí)服務(wù)城市居民。

在城市人口快速增長(zhǎng)的大背景下，周樂認(rèn)為，還應(yīng)該利用公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃疏解城市人口，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)資源疏解和設(shè)施建設(shè)并行。在資源疏解上，對(duì)已經(jīng)高度聚集的公共服務(wù)項(xiàng)目要嚴(yán)格控制，對(duì)就地改擴(kuò)建也要設(shè)置更高的限制條件。在設(shè)施建設(shè)上，要充分發(fā)掘空間潛力，通過功能復(fù)合、地上地下空間利用、設(shè)施資源共享等策略，優(yōu)先增加托幼、養(yǎng)老等急需設(shè)施規(guī)劃。