安全工程師輔導(dǎo)：安全生產(chǎn)法的立法目的、適用范圍

　　第二章 中華人民共和國安全生產(chǎn)法

　　第一節(jié) 安全生產(chǎn)法的立法目的、適用范圍

　　一、安全生產(chǎn)法的立法目的

　　安全生產(chǎn)問題千頭萬緒，不僅有法律問題，還有經(jīng)濟、技術(shù)和社會問題。法律的規(guī)范作用很強，但它不是萬能的，不可能解決所有的問題，只能將其中最重要、最緊迫和立法條件成熟的法律問題納入其調(diào)整范圍。安全生產(chǎn)問題錯綜復(fù)雜，當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時間，有四個問題影響最大、危害最嚴(yán)重，需要《安全生產(chǎn)法》來解決。

　　一是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理薄弱。首先應(yīng)當(dāng)肯定，黨和國家高度重視安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。不論機構(gòu)如何改革，各級人民政府都有負責(zé)對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的機構(gòu)。國家先后制定了幾十部有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作初步做到了有法可依。但是必須看到，我國尚處在社會主義初級階段，社會生產(chǎn)力水平較低，決定了生產(chǎn)安全的低水平。由于政府機構(gòu)多次改革，新舊安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制交替，具有中國特色的、有權(quán)威的、高效率的、統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，集中統(tǒng)一管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法隊伍還未形成。雖然從中央到大部分省級和部分市縣人民政府都建立了分級管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，但其規(guī)格、職能、隸屬關(guān)系、人員編制、經(jīng)費和監(jiān)督執(zhí)法手段各不相同，不同程度存在著規(guī)格較低、職能不一、隸屬關(guān)系復(fù)雜、人員緊缺、經(jīng)費匱乏、監(jiān)督執(zhí)法手段乏力等問題。一些政府領(lǐng)導(dǎo)人對安全生產(chǎn)工作重視程度不夠，沒有真正從政治高度深刻認識到安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命和財產(chǎn)安全，事關(guān)改革穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)的大局，事關(guān)黨、國家的政治威信和國家的國際形象，誤認為安全生產(chǎn)會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，缺乏對人民群眾高度負責(zé)的政治責(zé)任感，對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理不到位。

　　二是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)安全事故居高不下。由于安全生產(chǎn)工作監(jiān)督管理不到位，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全條件、主要負責(zé)人和特種作業(yè)人員安全資格及其安全責(zé)任、安全機構(gòu)設(shè)置、安全設(shè)施設(shè)備管理、現(xiàn)場作業(yè)安全保障、交叉作業(yè)和承包租賃場所安全管理、危險物品和重大危險源管理以及從業(yè)人員工傷社會保險等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全方面的重要問題沒有基本的法律規(guī)范，許多生產(chǎn)經(jīng)營單位特別是大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件差，管理混亂，各種事故隱患和不安全因素不能被及時有效地發(fā)現(xiàn)和消除，以致重大、特大事故頻繁發(fā)生，安全生產(chǎn)的管理與經(jīng)濟的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，事故水平與發(fā)達國家之間的差距非常大。

　　三是從業(yè)人員的人身安全缺乏應(yīng)有的法律保障。作為生產(chǎn)安全事故的直接受害者，每年我國有十幾萬人死于各種傷亡事故，遠遠高于發(fā)達國家。生產(chǎn)安全事故造成大量的人員

　　傷亡、巨大的經(jīng)濟損失和惡劣的社會影響，使從業(yè)人員及其親屬沒有安全感，引發(fā)了一系列社會問題。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民的利益高于一切，生命的安全高于一切。各級人民政府的宗旨是為人民服務(wù)。如果連人民群眾最基本的人身安全都不能得到有效的保障，代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務(wù)便無從談起，社會和諧也受到破壞。因此，保證生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員的生命安全，是安全生產(chǎn)工作的主要任務(wù)和目標(biāo)，是各級人民政府和各有關(guān)部門義不容辭的責(zé)任。

　　四是安全生產(chǎn)問題嚴(yán)重制約和影響了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。很多地方和生產(chǎn)經(jīng)營單位把發(fā)展經(jīng)濟和提高經(jīng)濟效益列為首要任務(wù)，對經(jīng)濟發(fā)展所引發(fā)的安全生產(chǎn)問題重視不夠，不能正確處理安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系。一些生產(chǎn)經(jīng)營單位，“要錢不要命”，為了賺錢不惜以犧牲從業(yè)人員生命和發(fā)生事故為代價，減少甚至不進行安全生產(chǎn)投入，以降低短期成本追求長期利潤。而一旦發(fā)生重大、特大事故，除了人員死亡之外還會不同程度地造成經(jīng)濟損失，其代價往往要等于或者高于安全生產(chǎn)投入成本，最終廠毀人亡，付出高昂的代價。據(jù)統(tǒng)計，近些年我國平均每天因安全事故死亡300余人，經(jīng)濟損失約占GDP的2%左右。

　　為了解決上述問題，《安全生產(chǎn)法》第一條明文規(guī)定：“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展，制定本法。”這既是《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，又是法律所要解決的基本問題?！栋踩a(chǎn)法》的立法指導(dǎo)思想、方針原則、基本法律制度、法律條文都是圍繞這個立法宗旨確定的。要全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會和實現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》的立法目的，應(yīng)當(dāng)把握下列5點：

　　第一，安全生產(chǎn)工作必須堅持安全責(zé)任重于泰山和安全發(fā)展的指導(dǎo)思想。安全生產(chǎn)，人人有責(zé)。各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)人及其各有關(guān)部門負責(zé)人都應(yīng)時刻牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，認真學(xué)習(xí)并貫徹實施《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，明確安全生產(chǎn)責(zé)任，重視安全生產(chǎn)，抓緊安全生產(chǎn)，抓好安全生產(chǎn)，做到不安全不生產(chǎn)，要生產(chǎn)必須安全，以防止和減少重大、特大生產(chǎn)安全事故，減少人員傷亡，促進國民經(jīng)濟發(fā)展。社會組織、公民也應(yīng)當(dāng)把安全生產(chǎn)作為人人關(guān)心的大事，關(guān)注安全，關(guān)愛生命，協(xié)助政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位做好安全生產(chǎn)工作，營造一個全社會重視安全生產(chǎn)的氛圍。

　　第二，依法加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是各級人民政府和各有關(guān)部門的法定職責(zé)。為了加大監(jiān)督管理力度，《安全生產(chǎn)法》對各級人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的安全生產(chǎn)工作任務(wù)、職責(zé)、措施、處罰等方面作出了明確的規(guī)定，賦予其很大的監(jiān)督管理和行政處罰的權(quán)力，同時也明確了很嚴(yán)格的法律責(zé)任，充分體現(xiàn)了有權(quán)必須負責(zé)、權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)追究的原則，對各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門提出了依法監(jiān)管、依法處罰的要求。要完成繁重而莊嚴(yán)的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法工作，各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的負責(zé)人和監(jiān)督檢查人員必須牢固樹立法制觀念，以對人民群眾高度負責(zé)的精神，忠于職守，依法行政。

　　第三，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須把安全生產(chǎn)工作擺在首位，安全生產(chǎn)與生產(chǎn)運營要同步。生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的主體，安全生產(chǎn)是否有位置、有機構(gòu)、有投入、有措施、有成效，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人是關(guān)鍵?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障的規(guī)定，都要依靠廠長經(jīng)理逐項組織落實。因此，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須堅持“安全第一、預(yù)防為主”的方針，警鐘長鳴，常抓不懈。在任何時候、任何場所，都不能忘記安全生產(chǎn)。

　　不能有絲毫的含糊動搖，不能有絲毫的麻痹松懈，不能有絲毫的僥幸敷衍，不能有絲毫的厭戰(zhàn)情緒。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，切實保證安全投入的有效實施，不斷更新、改造和維護安全技術(shù)裝備，不斷改善安全生產(chǎn)的“硬件”。同時應(yīng)當(dāng)加強各項安全生產(chǎn)規(guī)章制度、崗位安全責(zé)任、作業(yè)現(xiàn)場安全管理、從業(yè)人員安全素質(zhì)等安全生產(chǎn)的“軟件”建設(shè)。只有這樣，才能使生產(chǎn)經(jīng)營單位具備法定的安全生產(chǎn)條件，防止和減少事故特別是重大、特大事故，實現(xiàn)安全生產(chǎn)，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。

　　第四，從業(yè)人員必須提高自身安全素質(zhì)，防止和減少生產(chǎn)安全事故。大量的從業(yè)人員既是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主要承擔(dān)者，又是生產(chǎn)安全事故的受害者或者責(zé)任者。要保障他們的人身安全，必須盡快提高他們的安全素質(zhì)和安全生產(chǎn)技能。針對從業(yè)人員安全素質(zhì)較低的現(xiàn)狀，《安全生產(chǎn)法》對從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定，目的在于增強他們的安全意識和自我保護意識，提高他們的安全生產(chǎn)技能，認識到作業(yè)活動過程中的風(fēng)險，掌握事故預(yù)防措施和安全的工作方法，促使他們盡職盡責(zé)地進行生產(chǎn)經(jīng)營作業(yè)，預(yù)防事故，及時發(fā)現(xiàn)、處理事故隱患和不安全因素，最大限度地降低事故發(fā)生率，確保安全生產(chǎn)。只有重視、促進從業(yè)人員安全素質(zhì)的提高，才能從根本上提高生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全水平。

　　第五，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加大監(jiān)督執(zhí)法力度，依法制裁安全生產(chǎn)違法犯罪分子。法律的基本功能是制裁違法犯罪分子，維護社會的正常秩序。當(dāng)前安全生產(chǎn)狀況不好的重要原因之一是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度不夠，許多安全生產(chǎn)違法行為未能及時受到懲治?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于安全生產(chǎn)違法行為的界定及其法律責(zé)任追究的規(guī)定是非常嚴(yán)厲的。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體，應(yīng)當(dāng)堅持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，對安全生產(chǎn)違法行為和犯罪分子，堅決繩之以法，促進安全生產(chǎn)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

　　二、安全生產(chǎn)法的適用范圍

　　《安全生產(chǎn)法》是對所有生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)普遍適用的基本法律。

　?。ㄒ唬┛臻g的適用

　　《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定： “在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法……”。按照《安全生產(chǎn)法》第九十七條的規(guī)定，自2002年11月1日起，所有在中華人民共和國陸地、海域和領(lǐng)空的范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的生產(chǎn)經(jīng)營單位，必須依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，違法者必將受到法律制裁。

　?。ǘ┲黧w和行為的適用

　　法律所謂的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，是指所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本生產(chǎn)經(jīng)營單元，具體包括各種所有制和組織形式的公司、企業(yè)、社會組織和個體，工商戶，以及從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公民個人?！栋踩a(chǎn)法》之所以稱為我國安全生產(chǎn)的基本法律，不是指國家法律體系和法學(xué)對憲法、基本法律、法律進行分類的概念，而是就其在各個有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)中的主導(dǎo)地位和作用而言的，是指它在安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)具有適用范圍的廣泛性、法律制度的基本性、法律規(guī)范的概括性，主要解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域中普遍存在的基本法律問

　　題。換言之，《安全生產(chǎn)法》的基本法律制度和新的法律規(guī)范是其他有關(guān)法律、法規(guī)所沒有而且也不可能有的“通用件”。除了消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全適用有關(guān)法律、行政法規(guī)原有特殊規(guī)定以外的所有生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)，都要適用《安全生產(chǎn)法》。排除適用的上述有關(guān)法律、行政法規(guī)，今后也要依照《安全生產(chǎn)法》的基本法律規(guī)范，制定新法或者修訂舊法時，不應(yīng)與《安全生產(chǎn)法》確立的基本方針、基本原則和基本法律制度相悖。

　?。ㄈ┡懦m用

　　《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“……有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”對這種排除適用的特殊規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從下列幾個方面理解：

　　1.《安全生產(chǎn)法》確定的安全生產(chǎn)領(lǐng)域基本的方針、原則、法律制度和新的法律規(guī)定，是其他法律、行政法規(guī)無法確定并且沒有規(guī)定的，它們普遍適用于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。

　　2.消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全現(xiàn)行的有關(guān)法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的，不適用《安全生產(chǎn)法》。這些有關(guān)法律、行政法規(guī)是專門解決消防和交通領(lǐng)域安全生產(chǎn)特殊問題的單行立法。涉及這些領(lǐng)域的安全生產(chǎn)問題，應(yīng)當(dāng)首先考慮和優(yōu)先適用特殊法的規(guī)定?！栋踩a(chǎn)法》正是根據(jù)這個原則，充分考慮和界定了它與相關(guān)特殊法的銜接和關(guān)系，在其普遍適用的前提下對特別法的適用做出了除外規(guī)定。這樣規(guī)定，在同一問題上就不存在普通法與特殊法之間有關(guān)法律條文規(guī)定不一致的“法律沖突”，更不存在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與公安、交通、鐵道、民航等負責(zé)專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門之間的職責(zé)交叉。

　　3.有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全沒有規(guī)定的，適用《安全生產(chǎn)法》。有關(guān)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)多數(shù)都已年代久遠，有些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題和新形勢，亟待修訂和補充。《安全生產(chǎn)法》的大部分法律規(guī)定，都是上述特別法所沒有的。也就是說，現(xiàn)行的消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)對特殊的安全生產(chǎn)問題沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　4.今后制定和修訂有關(guān)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)時，也要符合《安全生產(chǎn)法》確定的基本的方針原則、法律制度和法律規(guī)范，不應(yīng)抵觸。上述特別法都是在沒有安全生產(chǎn)基本法律的情況下出臺的，它們所沒有的法律規(guī)定只能通過《安全生產(chǎn)法》加以補充完善和適用。但在安全生產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)制定出基本法律的前提下，其后出臺的特別法則應(yīng)遵循《安全生產(chǎn)法》的基本法律規(guī)范。 ，

　　總之，在我國安全生產(chǎn)法律體系中，《安全生產(chǎn)法》的法律地位和法律效力是最高的。《安全生產(chǎn)法》是我國第一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律。只有科學(xué)地認識《安全生產(chǎn)法》的法律性質(zhì)及其法律地位，才能處理好《安全生產(chǎn)法》與其他安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的關(guān)系，使這部法律得以完整地、準(zhǔn)確地貫徹實施。

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