政府采購集中化十大難題待解

　　編者按 《政府采購法》中規(guī)定的“政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合”，開啟了我國政府采購集中化趨勢的進(jìn)程。近年來，集中采購機(jī)構(gòu)的主渠道作用得到顯著發(fā)揮，然而集中采購在發(fā)展完善和具體執(zhí)行過程中仍存在不少問題。這些問題大部分是制度改革本身帶來的，但不少問題是通過集中采購機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出來，因而，集中采購機(jī)構(gòu)承受了比其他部門更多的壓力。為探究政府集中采購發(fā)展的最佳渠道，本報(bào)特拋磚引玉，列舉政府采購集中化趨勢中所暴露出的十大問題，給予剖析，探索問題的根源，尋找解決的思路和對策。

　　集采改革遇阻力

　　解決難度：★★★★★

　　在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)運(yùn)作成熟的政府采購制度，為什么引入我國后卻會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問題？為什么政府集中采購難以統(tǒng)一、有效地推開？

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，這是因?yàn)槲覈氖袌霏h(huán)境、交易規(guī)則尚未真正規(guī)范有效，并處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期。因此在借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府采購制度的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，必須與我國的實(shí)際情況相結(jié)合。

　　政府采購制度改革的實(shí)施勢必影響到原有既定的利益格局，撼動(dòng)相當(dāng)數(shù)量團(tuán)體的利益基礎(chǔ),改變政府行政人員的工作方式，影響人們的購買習(xí)慣，對于這些“變動(dòng)”不能接受或難以理解的人，在短期內(nèi)必然會(huì)形成我國政府采購制度改革進(jìn)程中的一股阻力。這股阻力希望政府采購制度改革的步伐越慢越好，但我國公共財(cái)政支出改革的形勢和壓力又決定了政府采購制度改革刻不容緩，博弈和沖突難以避免。

　　采購規(guī)模相對較小

　　解決難度：★★★★

　　根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家的政府采購規(guī)模一般占該國當(dāng)年GDP的10%以上，或占當(dāng)年財(cái)政收入的15%，或占當(dāng)年財(cái)政支出的30%至40%左右，才能較好地發(fā)揮其規(guī)模效益，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響或?qū)蜃饔谩?

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國政府采購規(guī)模在2003年占當(dāng)年GDP的1.3%，占財(cái)政支出的6.7%；2005年占當(dāng)年GDP的1.6%，占財(cái)政支出的8.7%；2008年占當(dāng)年GDP的1.9%，占財(cái)政支出的9.8%……雖然我國政府采購規(guī)模逐年擴(kuò)大，但按國際標(biāo)準(zhǔn)衡量仍有較大差距，規(guī)模效益并未充分發(fā)揮。

　　從各地的實(shí)際工作情況來看，雖然貨物、服務(wù)類采購項(xiàng)目品目不斷拓寬，工程政府采購項(xiàng)目逐漸增加，并隨著將“三農(nóng)”項(xiàng)目、救災(zāi)項(xiàng)目和緊急采購項(xiàng)目等關(guān)系民生的項(xiàng)目納入政府采購范圍，政府采購規(guī)模日益增大，但集中采購規(guī)模仍然相對較小。

　　部門集采先天不足

　　解決難度：★★★★

　　《政府采購法》第十八條第二款規(guī)定：“我國的集中采購分為政府集中采購和部門集中采購……”此款規(guī)定對緩解我國政府采購制度改革初期的矛盾，順利推進(jìn)政府采購制度改革具有重要意義。

　　從實(shí)際執(zhí)行的效果看，改革初期，部門集中采購與集中采購機(jī)構(gòu)采購相比具有兩大優(yōu)勢：一是對一些特殊的采購項(xiàng)目，相關(guān)部門具有豐富的采購經(jīng)驗(yàn)和一定的專業(yè)知識(shí)，對項(xiàng)目性能的把握超過采購機(jī)構(gòu)，能更好地滿足采購人需求；二是部門集中采購更具操作性和靈活性，效率更高，減少了部分審報(bào)環(huán)節(jié)。

　　但不容忽視的是，隨著政府采購制度改革的不斷推進(jìn)，集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平快速提升，電子化采購等執(zhí)行手段日新月異，部門集中采購機(jī)構(gòu)先天不足的缺陷也逐步暴露，應(yīng)嚴(yán)格限制部門集中采購規(guī)模的增長，積極發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)的主渠道作用。

　　集采機(jī)構(gòu)定位尷尬

　　解決難度：★★★★

　　“集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。”關(guān)于集中采購機(jī)構(gòu)的定位，《政府采購法》中的介紹可謂簡明扼要。也許正是因?yàn)檫^于簡單，才造成今天集中采購機(jī)構(gòu)既尷尬又復(fù)雜的局面。集采機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位不清也是當(dāng)前阻礙其發(fā)揮作用的障礙之一。

　　在實(shí)際工作中，采購人和集中采購機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工卻比較模糊，由此產(chǎn)生了不少問題。很多時(shí)候，人們總誤認(rèn)為集中采購機(jī)構(gòu)除了組織實(shí)施政府采購活動(dòng)以外，還肩負(fù)著采購計(jì)劃的審批、調(diào)整，以及采購方式的確定等完成政府采購項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備和后期驗(yàn)收工作。由于職責(zé)界定不清，在實(shí)際操作中引發(fā)的糾紛非常多，不但不利于政府集中采購工作的正常開展，而且集中采購機(jī)構(gòu)還時(shí)常扮演“替罪羊”的角色。

　　價(jià)格與效率難“和諧”

　　解決難度：★★★

　　政府采購“價(jià)格高、效率低”，一直是各方詬病政府采購的理由。雖然隨著政府采購制度改革的不斷深入，這種不和諧之聲越來越小，然而，集采機(jī)構(gòu)工作人員仍然不能忽視政府采購效率和價(jià)格可能存在的問題。

　　以政府采購效率為例，規(guī)范是政府采購的生命線，規(guī)范必然會(huì)以犧牲部分效率為代價(jià)，因?yàn)橄鄬τ趥鹘y(tǒng)的采購方式，政府采購受到更嚴(yán)格的制度約束。但從另一個(gè)角度考慮，規(guī)范性是政府采購的重要特點(diǎn)，如果不規(guī)范，就沒有設(shè)置政府采購制度和程序的必要性，政府采購制度改革也將流于形式，這就是所謂的“時(shí)效瓶頸”。政府采購應(yīng)如何提高工作效率，尋找原則性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，怎樣正確處理好這對矛盾，兼顧公平與效率，這個(gè)問題已經(jīng)擺在各級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)的面前。

　　處理質(zhì)疑缺乏依據(jù)

　　解決難度：★★★

　　隨著政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，采購項(xiàng)目操作頻次越來越高，供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)日漸增強(qiáng)，質(zhì)疑和投訴比政府采購改革之初更多，且相對趨于理性。但由于質(zhì)疑處理辦法的缺失，給集中采購機(jī)構(gòu)帶來困擾。

　　《政府采購法》第五十二條規(guī)定“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑”中，將“供應(yīng)商認(rèn)為自己的權(quán)益受到損害”作為供應(yīng)商提出質(zhì)疑的基本條件，而沒有要求其必須具備事實(shí)依據(jù)，這導(dǎo)致部分供應(yīng)商因沒有中標(biāo)而產(chǎn)生誤解或不滿，向集中采購機(jī)構(gòu)討“說法”，大量的無效質(zhì)疑也影響了采購中心的正常工作。

　　標(biāo)準(zhǔn)化操作難統(tǒng)一

　　解決難度：★★★

　　可以說，標(biāo)準(zhǔn)化是提升集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)化、效率化的重要手段。在政府采購領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化包含文本的標(biāo)準(zhǔn)化和執(zhí)行過程的標(biāo)準(zhǔn)化兩項(xiàng)內(nèi)容。

　　“制定規(guī)范的政府采購文件標(biāo)準(zhǔn)格式文本，是加強(qiáng)政府采購規(guī)范化、精細(xì)化和科學(xué)化管理的需要”，這種觀點(diǎn)越來越被認(rèn)識(shí)和贊同，不少省市也出臺(tái)或制定了地方性的采購文件標(biāo)準(zhǔn)格式文本，取得了很好的效果。然而，由于政府采購項(xiàng)目涵蓋的范圍太廣，采購品目豐富，就編制招標(biāo)文件范本而言，針對每個(gè)品目出臺(tái)一個(gè)招標(biāo)范本不現(xiàn)實(shí)，且即使相同的采購標(biāo)的在各地的具體市場環(huán)境不同，招標(biāo)文件也無法完全復(fù)制。

　　執(zhí)行流程的標(biāo)準(zhǔn)化也面臨同樣的問題。雖然《政府采購法》明確規(guī)定了政府采購項(xiàng)目執(zhí)行過程的程序和要求，由于各集中采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部處室設(shè)置情況和操作習(xí)慣不同，實(shí)現(xiàn)的只是小范圍內(nèi)的“標(biāo)準(zhǔn)化”。

　　GPA談判帶來新挑戰(zhàn)

　　解決難度：★★★★★

　　加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）是我國加入WTO時(shí)作出的承諾。入世以來，我國加大了政府采購制度改革的力度，并得到了跨越式的發(fā)展。然而，與其他政府采購制度已經(jīng)開展了200多年的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，我國政府采購制度改革仍處于全面發(fā)展階段，GPA對大部分基層集中采購機(jī)構(gòu)而言更是一件新生事物。

　　2007年12月28日，我國向WTO秘書處提交了加入GPA的初步出價(jià)清單，已經(jīng)正式啟動(dòng)加入GPA的談判?？梢灶A(yù)見，加入GPA后，我國政府采購制度改革將呈現(xiàn)新的局面，這一動(dòng)向必將對集中采購機(jī)構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響和挑戰(zhàn)。此外，越來越多的新行業(yè)、新領(lǐng)域的新產(chǎn)品被納入政府采購的范圍，范圍的擴(kuò)大也將直接給集中采購機(jī)構(gòu)帶來新的挑戰(zhàn)。集中采購機(jī)構(gòu)必須從人員儲(chǔ)備、硬件設(shè)施等方面做好充足的準(zhǔn)備，主動(dòng)接觸和了解新行業(yè)、新產(chǎn)品的相關(guān)情況等。

　　競爭機(jī)制引發(fā)貧富差距

　　解決難度：★★★

　　2009年4月10日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》正式下發(fā)，其中規(guī)定“在集中采購業(yè)務(wù)代理活動(dòng)中要適當(dāng)引入競爭機(jī)制，打破現(xiàn)有集中采購機(jī)構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集中采購活動(dòng)的良性競爭”。

　　打破行政隸屬關(guān)系接受委托引入競爭機(jī)制，就意味著有些集中采購機(jī)構(gòu)會(huì)“吃不飽”，而有些卻“吃不下”。這對于“全額撥款的事業(yè)單位們”來說，在理念上是一種巨大的沖擊。但是，從另一層面來說，競爭所導(dǎo)致的優(yōu)勝劣汰讓所有的集中采購機(jī)構(gòu)都不可能再安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取。只有全力提升業(yè)務(wù)水平和服務(wù)水平才能夠獲得采購人的認(rèn)可，才能在競爭中擁有一席之地。

　　執(zhí)業(yè)資格制度困擾從業(yè)者

　　解決難度：★★★★

　　從政府采購制度改革發(fā)展的趨勢來看，采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度的建立已是大勢所趨。這對于全國的集中采購機(jī)構(gòu)來說，也將是一種挑戰(zhàn)。目前，我國在集采機(jī)構(gòu)從事政府采購項(xiàng)目操作的從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，持證資格意味著要通過全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)考試，這一道關(guān)卡不知會(huì)給多少從業(yè)者帶來困擾。

　　但是，政府采購這一特殊的行業(yè)因其涉及領(lǐng)域龐雜、技術(shù)復(fù)雜而對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高，國家設(shè)立執(zhí)業(yè)資格制度，就是希望能夠通過考試選拔真正的人才，促使更多的從業(yè)人員努力提升業(yè)務(wù)水平，同時(shí)也淘汰掉不適合從事這項(xiàng)事業(yè)的參與者。