機場建設費飽受爭議變身民航發(fā)展基金 一年29億支出無明細

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2012年民航局關于民航發(fā)展基金的收支情況說明，上百億元巨款只公布了收入104.48億元、支出104.95億元兩項總額。

新疆白領楊濤上半年坐了24趟飛機，每張機票在票價外另加50元，一共交了1200元民航發(fā)展基金。他想不通：“這不相當于買了餅，還得另交做餅的錢嗎?這筆錢用來干嘛了?”

一張機票，除了票價本身，還包含被稱為“民航發(fā)展基金”的幾十塊錢。這筆錢為什么要收、到底花在哪了?

2012年，飽受爭議的機場建設費被整合成民航發(fā)展基金。2013年，該基金收取超過250億元，其背后是3億多人次乘坐飛機。

記者追蹤發(fā)現(xiàn)，這筆收取長達20余年的錢，從“收”到“支”都存在一些疑問。

應“全額上繳”國庫的錢，部分進了企業(yè)腰包?

財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年民航發(fā)展基金收入252.63億元。根據(jù)財政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國庫，并納入政府性基金預算，專款專用。

實際操作卻不盡然。“新華視點”記者查閱首都機場股份有限公司2013年年報發(fā)現(xiàn)，其營業(yè)收入72.24億元中民航發(fā)展基金收入10.6億元，占總營收14.7%。廣州白云機場股份有限公司2013年年報顯示，營業(yè)收入51.41億元中機場費收入6.52億元，占總營收12.7%。海口美蘭機場股份有限公司營業(yè)收入7.6億元中民航發(fā)展基金收入1.38億元，占總營收18.2%。

既然相關規(guī)定要求“全額上繳中央國庫”，為何又成了上市企業(yè)的營業(yè)收入?

白云機場股份有限公司稱，2003年財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處曾批復：同意白云機場的機場建設費“扣除按規(guī)定應上繳中央國庫的部分后，剩余部分作為本公司的營業(yè)收入核算”。

2012年，機場建設費已“變身”民航發(fā)展基金。2003年針對“費”的批復，還能作為將“基金”放入“自家口袋”的依據(jù)嗎?“新華視點”記者就此聯(lián)系白云機場，對方稱：“這是財政部等部委批準的規(guī)定，白云機場嚴格按規(guī)定執(zhí)行。除此以外，不做回應。”

但財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處對“新華視點”記者表示，2012頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第35條明確規(guī)定：新規(guī)定頒布后，原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的有關規(guī)定同時廢止。“按照‘后文否定前文’的原則，2003年的批復不能繼續(xù)使用”。

財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處有關負責人表示，2012年民航發(fā)展基金合并后，白云機場并未就“能否將民航發(fā)展基金部分作為營業(yè)收入”向他們請示。白云機場在2013年報中繼續(xù)將部分民航發(fā)展基金按2003年批復作為公司營業(yè)收入的說法，他們并不知情。“如果沒有新的批復，應該按照國家有關規(guī)定來執(zhí)行。”這位負責人說。

中國民航大學機場規(guī)劃研究所所長王志強等專家認為，機場是準公益性企業(yè)，承擔公共服務職能，中國處于民航高速發(fā)展期，機場需要不斷改擴建，因此，留下部分民航發(fā)展基金補貼是合理的。

而北京師范大學經(jīng)濟管理學院教授李銳、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青等專家則表示，機場上市公司是市場主體，本身利潤并不少，“如果拿幾億百姓交的錢對幾個上市公司進行補貼，不妥”。

一年“其他支出”近29億元，具體流向待解

除了“貼補”企業(yè)的錢，其余上繳國庫的錢花在哪兒了?

暫行辦法規(guī)定，民航發(fā)展基金的使用范圍共七項：民航基礎設施建設;對貨運航空、支線航空等進行補貼;通用航空發(fā)展;民航重大科技項目研發(fā)和新技術應用;加強持續(xù)安全能力和適航審定能力建設;征管經(jīng)費、代征手續(xù)費以及國務院批準的其他支出。

記者查閱2012年民航局關于民航發(fā)展基金的收支情況說明，上百億元巨款只公布了收入104.48億元、支出104.95億元兩項總額，而公眾最關心的資金支出明細卻并未公布。

今年7月公布的《2013年度中國民用航空局部門決算》顯示，民航發(fā)展基金支出91.62億元，公布的支出明細共9項，其中“民航機場建設”4.25億元，“通用航空發(fā)展”3.9億元，而“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達28.97億元。報告對空管系統(tǒng)、機場補貼、民航安全、節(jié)能減排甚至是征管經(jīng)費等7項使用范圍內的經(jīng)費都一一列支，為何還有這么大一筆“其他支出”?

位列支出總額第二的“其他民航發(fā)展基金支出”究竟是指什么?民航局決算報告的名詞解釋定義為“除上述項以外其他用于交通運輸方面的支出”。具體用來做了什么，并未提及。

而審計署近兩年對民航局的審計發(fā)現(xiàn)，在使用民航發(fā)展基金的過程中存在種種違規(guī)現(xiàn)象。

--挪用。審計報告顯示：“2012年，民航局本級未經(jīng)批準，將所屬管干院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬元改由民航政府性基金安排。”“哈爾濱機場空管工程以報建6250平方米空管工程為名違規(guī)搭車建設5111平方米辦公樓，工程還存在領導干部辦公用房面積超標準問題。”

李銳等專家認為，民航發(fā)展基金規(guī)定要?？顚Ｓ茫?ldquo;用全民繳交的公益基金來給自籌資金缺口‘填坑’、蓋超標辦公樓，就成了自家小金庫。”

--未批先用。審計報告指出：“2009年和2013民航局年，局本級和所屬空管局5個基建項目在初步設計未獲得批復的情況下，向財政部申領政府性基金預算34450萬元。”

受訪專家認為，“錢不亂花”的關鍵是申報批復流程須合規(guī)。“3億多元巨款沒批復就先花出去了，有生米煮成熟飯的‘逼宮’之嫌，也留下了貪腐空間。”李銳表示，如果不公開、不規(guī)范的流程引發(fā)的風險和隱患得不到有效控制，即便審計發(fā)現(xiàn)問題得到整改，仍難保沒有新的問題出現(xiàn)。

爭議收費20余年，收費依據(jù)何在?

自1992年起，每張機票另外收取數(shù)額不等的幾十元錢。22年間，除了名稱與涵蓋內容，圍繞這筆錢還發(fā)生了什么變化?

湖北省政協(xié)常委、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青等專家告訴記者，在經(jīng)濟發(fā)展水平有限的條件下，機場建設費的性質是“老百姓出錢搞建設”，是一筆公益性質的行政收費。“如今，中國政府收入大幅增長，民航發(fā)展基金對財政的貢獻微不足道。臨時性的、克服困難式的政府性基金也該取消了。”

財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年民航發(fā)展基金的預算收入是242.82億元，同年全國政府公共財政收入12.9萬億元，占比不到千分之二。

全國人大代表、廣東茂名工商聯(lián)主席陳華偉認為，中國民航事業(yè)發(fā)展到今天，已逐漸走向市場化，越來越多的民營資本介入。“按照‘誰經(jīng)營誰付費’的原則，機場應以航空公司為收費對象，而不是旅客。”

但中國民航大學機場規(guī)劃研究所所長王志強認為，以國土面積衡量，中國大概需要500-600個商務運輸機場，而已有的200多個機場中虧損的占60%-70%，因此仍需民航發(fā)展基金補貼。“錢從哪來?如果不從買機票的人手里來，就得全民承擔。”

2011年1月1日起，我國免征支線飛機執(zhí)飛國內支線航班機場管理建設費。2012年，機場建設費與民航基礎設施建設基金合并為民航發(fā)展基金。這樣的改變并未完全使民眾滿意。相反，不少人質疑，支線航空收費取消了，干線航空為何紋絲不動?“建設費”變身“基金”，是否給收費“穿上馬甲”?收費依據(jù)在哪，是否“花得糊涂，收得也不明不白”?

我國《立法法》第八條明確規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律。葉青認為，稅收法定是基本原則，因此，相關部門若要征收費用，應經(jīng)過立法部門同意，還應讓民眾了解征收原因，不能發(fā)個部門條例就收錢。“目前，預算法正在修訂。把權力關在籠子里，其中重要的就是財權。不僅要把財權關在籠子里面，還要把籠子放在陽光下。”