機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)飽受爭(zhēng)議變身民航發(fā)展基金 一年29億支出無(wú)明細(xì)

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2012年民航局關(guān)于民航發(fā)展基金的收支情況說(shuō)明，上百億元巨款只公布了收入104.48億元、支出104.95億元兩項(xiàng)總額。

新疆白領(lǐng)楊濤上半年坐了24趟飛機(jī)，每張機(jī)票在票價(jià)外另加50元，一共交了1200元民航發(fā)展基金。他想不通：“這不相當(dāng)于買了餅，還得另交做餅的錢嗎?這筆錢用來(lái)干嘛了?”

一張機(jī)票，除了票價(jià)本身，還包含被稱為“民航發(fā)展基金”的幾十塊錢。這筆錢為什么要收、到底花在哪了?

2012年，飽受爭(zhēng)議的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)被整合成民航發(fā)展基金。2013年，該基金收取超過(guò)250億元，其背后是3億多人次乘坐飛機(jī)。

記者追蹤發(fā)現(xiàn)，這筆收取長(zhǎng)達(dá)20余年的錢，從“收”到“支”都存在一些疑問(wèn)。

應(yīng)“全額上繳”國(guó)庫(kù)的錢，部分進(jìn)了企業(yè)腰包?

財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年民航發(fā)展基金收入252.63億元。根據(jù)財(cái)政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國(guó)庫(kù)，并納入政府性基金預(yù)算，?？顚Ｓ?。

實(shí)際操作卻不盡然。“新華視點(diǎn)”記者查閱首都機(jī)場(chǎng)股份有限公司2013年年報(bào)發(fā)現(xiàn)，其營(yíng)業(yè)收入72.24億元中民航發(fā)展基金收入10.6億元，占總營(yíng)收14.7%。廣州白云機(jī)場(chǎng)股份有限公司2013年年報(bào)顯示，營(yíng)業(yè)收入51.41億元中機(jī)場(chǎng)費(fèi)收入6.52億元，占總營(yíng)收12.7%。?？诿捞m機(jī)場(chǎng)股份有限公司營(yíng)業(yè)收入7.6億元中民航發(fā)展基金收入1.38億元，占總營(yíng)收18.2%。

既然相關(guān)規(guī)定要求“全額上繳中央國(guó)庫(kù)”，為何又成了上市企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入?

白云機(jī)場(chǎng)股份有限公司稱，2003年財(cái)政部駐廣東省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處曾批復(fù)：同意白云機(jī)場(chǎng)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)“扣除按規(guī)定應(yīng)上繳中央國(guó)庫(kù)的部分后，剩余部分作為本公司的營(yíng)業(yè)收入核算”。

2012年，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)已“變身”民航發(fā)展基金。2003年針對(duì)“費(fèi)”的批復(fù)，還能作為將“基金”放入“自家口袋”的依據(jù)嗎?“新華視點(diǎn)”記者就此聯(lián)系白云機(jī)場(chǎng)，對(duì)方稱：“這是財(cái)政部等部委批準(zhǔn)的規(guī)定，白云機(jī)場(chǎng)嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。除此以外，不做回應(yīng)。”

但財(cái)政部駐廣東省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對(duì)“新華視點(diǎn)”記者表示，2012頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第35條明確規(guī)定：新規(guī)定頒布后，原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的有關(guān)規(guī)定同時(shí)廢止。“按照‘后文否定前文’的原則，2003年的批復(fù)不能繼續(xù)使用”。

財(cái)政部駐廣東省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2012年民航發(fā)展基金合并后，白云機(jī)場(chǎng)并未就“能否將民航發(fā)展基金部分作為營(yíng)業(yè)收入”向他們請(qǐng)示。白云機(jī)場(chǎng)在2013年報(bào)中繼續(xù)將部分民航發(fā)展基金按2003年批復(fù)作為公司營(yíng)業(yè)收入的說(shuō)法，他們并不知情。“如果沒(méi)有新的批復(fù)，應(yīng)該按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定來(lái)執(zhí)行。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

中國(guó)民航大學(xué)機(jī)場(chǎng)規(guī)劃研究所所長(zhǎng)王志強(qiáng)等專家認(rèn)為，機(jī)場(chǎng)是準(zhǔn)公益性企業(yè)，承擔(dān)公共服務(wù)職能，中國(guó)處于民航高速發(fā)展期，機(jī)場(chǎng)需要不斷改擴(kuò)建，因此，留下部分民航發(fā)展基金補(bǔ)貼是合理的。

而北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授李銳、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青等專家則表示，機(jī)場(chǎng)上市公司是市場(chǎng)主體，本身利潤(rùn)并不少，“如果拿幾億百姓交的錢對(duì)幾個(gè)上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼，不妥”。

一年“其他支出”近29億元，具體流向待解

除了“貼補(bǔ)”企業(yè)的錢，其余上繳國(guó)庫(kù)的錢花在哪兒了?

暫行辦法規(guī)定，民航發(fā)展基金的使用范圍共七項(xiàng)：民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);對(duì)貨運(yùn)航空、支線航空等進(jìn)行補(bǔ)貼;通用航空發(fā)展;民航重大科技項(xiàng)目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用;加強(qiáng)持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè);征管經(jīng)費(fèi)、代征手續(xù)費(fèi)以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他支出。

記者查閱2012年民航局關(guān)于民航發(fā)展基金的收支情況說(shuō)明，上百億元巨款只公布了收入104.48億元、支出104.95億元兩項(xiàng)總額，而公眾最關(guān)心的資金支出明細(xì)卻并未公布。

今年7月公布的《2013年度中國(guó)民用航空局部門決算》顯示，民航發(fā)展基金支出91.62億元，公布的支出明細(xì)共9項(xiàng)，其中“民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)”4.25億元，“通用航空發(fā)展”3.9億元，而“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達(dá)28.97億元。報(bào)告對(duì)空管系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼、民航安全、節(jié)能減排甚至是征管經(jīng)費(fèi)等7項(xiàng)使用范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)都一一列支，為何還有這么大一筆“其他支出”?

位列支出總額第二的“其他民航發(fā)展基金支出”究竟是指什么?民航局決算報(bào)告的名詞解釋定義為“除上述項(xiàng)以外其他用于交通運(yùn)輸方面的支出”。具體用來(lái)做了什么，并未提及。

而審計(jì)署近兩年對(duì)民航局的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在使用民航發(fā)展基金的過(guò)程中存在種種違規(guī)現(xiàn)象。

--挪用。審計(jì)報(bào)告顯示：“2012年，民航局本級(jí)未經(jīng)批準(zhǔn)，將所屬管干院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬(wàn)元改由民航政府性基金安排。”“哈爾濱機(jī)場(chǎng)空管工程以報(bào)建6250平方米空管工程為名違規(guī)搭車建設(shè)5111平方米辦公樓，工程還存在領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房面積超標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。”

李銳等專家認(rèn)為，民航發(fā)展基金規(guī)定要?？顚Ｓ?，“用全民繳交的公益基金來(lái)給自籌資金缺口‘填坑’、蓋超標(biāo)辦公樓，就成了自家小金庫(kù)。”

--未批先用。審計(jì)報(bào)告指出：“2009年和2013民航局年，局本級(jí)和所屬空管局5個(gè)基建項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)未獲得批復(fù)的情況下，向財(cái)政部申領(lǐng)政府性基金預(yù)算34450萬(wàn)元。”

受訪專家認(rèn)為，“錢不亂花”的關(guān)鍵是申報(bào)批復(fù)流程須合規(guī)。“3億多元巨款沒(méi)批復(fù)就先花出去了，有生米煮成熟飯的‘逼宮’之嫌，也留下了貪腐空間。”李銳表示，如果不公開(kāi)、不規(guī)范的流程引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和隱患得不到有效控制，即便審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題得到整改，仍難保沒(méi)有新的問(wèn)題出現(xiàn)。

爭(zhēng)議收費(fèi)20余年，收費(fèi)依據(jù)何在?

自1992年起，每張機(jī)票另外收取數(shù)額不等的幾十元錢。22年間，除了名稱與涵蓋內(nèi)容，圍繞這筆錢還發(fā)生了什么變化?

湖北省政協(xié)常委、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青等專家告訴記者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限的條件下，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的性質(zhì)是“老百姓出錢搞建設(shè)”，是一筆公益性質(zhì)的行政收費(fèi)。“如今，中國(guó)政府收入大幅增長(zhǎng)，民航發(fā)展基金對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)微不足道。臨時(shí)性的、克服困難式的政府性基金也該取消了。”

財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年民航發(fā)展基金的預(yù)算收入是242.82億元，同年全國(guó)政府公共財(cái)政收入12.9萬(wàn)億元，占比不到千分之二。

全國(guó)人大代表、廣東茂名工商聯(lián)主席陳華偉認(rèn)為，中國(guó)民航事業(yè)發(fā)展到今天，已逐漸走向市場(chǎng)化，越來(lái)越多的民營(yíng)資本介入。“按照‘誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)付費(fèi)’的原則，機(jī)場(chǎng)應(yīng)以航空公司為收費(fèi)對(duì)象，而不是旅客。”

但中國(guó)民航大學(xué)機(jī)場(chǎng)規(guī)劃研究所所長(zhǎng)王志強(qiáng)認(rèn)為，以國(guó)土面積衡量，中國(guó)大概需要500-600個(gè)商務(wù)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)，而已有的200多個(gè)機(jī)場(chǎng)中虧損的占60%-70%，因此仍需民航發(fā)展基金補(bǔ)貼。“錢從哪來(lái)?如果不從買機(jī)票的人手里來(lái)，就得全民承擔(dān)。”

2011年1月1日起，我國(guó)免征支線飛機(jī)執(zhí)飛國(guó)內(nèi)支線航班機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)。2012年，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)與民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金。這樣的改變并未完全使民眾滿意。相反，不少人質(zhì)疑，支線航空收費(fèi)取消了，干線航空為何紋絲不動(dòng)?“建設(shè)費(fèi)”變身“基金”，是否給收費(fèi)“穿上馬甲”?收費(fèi)依據(jù)在哪，是否“花得糊涂，收得也不明不白”?

我國(guó)《立法法》第八條明確規(guī)定：對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律。葉青認(rèn)為，稅收法定是基本原則，因此，相關(guān)部門若要征收費(fèi)用，應(yīng)經(jīng)過(guò)立法部門同意，還應(yīng)讓民眾了解征收原因，不能發(fā)個(gè)部門條例就收錢。“目前，預(yù)算法正在修訂。把權(quán)力關(guān)在籠子里，其中重要的就是財(cái)權(quán)。不僅要把財(cái)權(quán)關(guān)在籠子里面，還要把籠子放在陽(yáng)光下。”