我國科技項目政府采購機制研究

    政府采購也稱公共采購。2002年發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

    科技項目政府采購機制是一種面向市場、鼓勵競爭的運作機制。政府從國家的根本利益出發(fā)，作為直接需求者通過市場來推動國家科技整體的發(fā)展。各級政府部門及政府委托的有關機構使用財政資金，購買或委托研究開發(fā)有關技術、工藝或服務?？萍柬椖空少彿绞脚c一般的政府采購有一定的差異，其采購標的質量要求高于價格要求，缺少技術規(guī)范、質量標準和成本信息，與供應商服務業(yè)績有較大聯(lián)系。

    一、我國政府資助科技項目管理制度的現(xiàn)狀

    1、現(xiàn)行政府資助科技項目的管理程序

    我國的科技項目運行管理機制是在計劃經(jīng)濟體制下建立和發(fā)展起來的?，F(xiàn)行機制中，多數(shù)項目由政府無償資助，這些政府資助的科技項目從立項到結題都由政府運作，均屬政府行政行為。一般由科技行政管理部門聘請同行專家，按照規(guī)定的形式和程序，對科技項目的申請材料進行審查和評價，做出是否批準的結論。從申請立項到結題鑒定的過程一般為：

    （1）由科技項目管理部門發(fā)出項目研究指南

    （2）科技項目研究單位組織申報項目；

    （3）經(jīng)科技項目管理部門評審后確定立項并撥付項目經(jīng)費；

    （4）項目研究完成后科技項目管理部門組織驗收或鑒定。

    實踐證明，這套管理制度對保證科技項目的研究質量，調動廣大科技人員的積極性和創(chuàng)造性，以及促進科技項目研究成果的轉化等方面起到了積極的作用。

    2、現(xiàn)行政府資助項目管理制度存在的問題

    隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，特別是我國加入WTO以后，現(xiàn)行的科技項目管理制度中也暴露出了一些問題。主要有以下幾方面：

    （1）有些科技項目重申報、輕研究，致使項目最終結果與立項的承諾相差甚遠；

    （2）科技項目研究的委托人和承擔人法律責任不明確，當項目發(fā)生問題時無法進行責任追究；

    （3）科技項目的申報和批準透明度不夠，雖然2002年頒布了《國家科研計劃課題招標投標管理暫行辦法》和《國家科研計劃課題評估評審暫行辦法》，但仍存在執(zhí)行不力的情況。上述問題應引起重視和思考。

    3、我國目前尚未建立科技項目政府采購制度

    我國已頒布《中華人民共和國政府采購法》，不少政府部門已經(jīng)對貨物、工程和服務實行了政府采購，取得了較好的效果。但我國目前還沒有針對科技項目特點的科技項目政府采購制度，相關的政府采購更沒有實施，只有個別部門在個別項目上進行了嘗試。

    二、建立科技項目政府采購機制的必要性和可行性

    我國在特殊的歷史條件下，形成特有的科技項目管理制度。但隨著科技、經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，科技項目管理制度逐漸暴露出種種問題，因此，借鑒國際經(jīng)驗，探索建立符合我國國情、適應市場經(jīng)濟體制和科技發(fā)展規(guī)律的政府資助科技項目的管理機制勢在必行。

    1、必要性

    建立科技項目政府采購機制有利于提高政府的科技資金使用效益和科技管理水平。

    （1）建立科技項目政府采購機制有利于提高財政資金的效益

    科技項目政府采購機制是一種面向市場、鼓勵競爭的運作機制?？梢园咽袌龇秶O定為寬廣的國內統(tǒng)一市場甚至國際市場。通過來自多方面生產者公平而充分的競爭，使政府取得物有所值乃至物有超值的科技研究成果和科技服務。政府的消費品從性質上說歸屬于公共產品范疇，或者是為形成公共產品所需的投入。市場經(jīng)濟國家的公共產品，以十分可觀的份額，來自于非政府部門或非國有部門。政府采購可成為一座很好的橋梁，把非政府部門的產出置換為公共產品，同時也對公共產品的供給或投入注入了健康的競爭因素，促成那些最具競爭力（包括質量和價格）的供應商承擔政府的委托，從而降低政府的行政成本。我國財政支持的科技項目實行公開、統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購，一方面可以起到培育、規(guī)范統(tǒng)一科技市場的作用，另一方面可以挖掘巨大的資金效益潛力，提高財政資助的效益。

    （2）建立科技項目政府采購機制有利于提高政府的調控管理水平

    市場經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開政府合理、適度的宏觀調控與科學的才力分配管理，這一點在現(xiàn)代社會已經(jīng)成為共識。但如何使政府的調控管理合理化、科學化，卻是一個重大的挑戰(zhàn)，需要形成一套能夠適應市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的方式方法。將財政支持的科技項目納入統(tǒng)一、公開的政府采購體系，可以使政府在這方面獲得一個比較有效的方式和手段。因為政府統(tǒng)一采購屬于與市場規(guī)則、市場運作兼容的間接調控，既可以加強科學化管理導向，又有助于實現(xiàn)一系列政府所追求的調控目標。建立科技項目政府采購制度，是市場經(jīng)濟條件下，在科學化導向中提高政府調控管理水平。

    （3）建立科技項目政府采購機制有利于增強科技項目承擔人的風險意識和法律責任

    市場經(jīng)濟注重平等主體間的公平競爭?？萍柬椖垦芯恳胧袌鰴C制后，委托人與承擔人為平等主體，其行為變?yōu)槠降戎黧w之間的民事行為。在這種情況下，建立科技項目政府采購機制，規(guī)范科技項目委托方和承擔方的法律責任，可以減少雙方的違規(guī)行為。在政府采購制度下，科技項目的研究和科技成果的轉讓，都奉行平等、自愿協(xié)商一致的民事活動原則。研究單位或個人通過競爭投標獲得科技計劃項目的承擔資格，政府科技項目管理部門作為委托人與科技項目的承擔人，通過平等協(xié)商訂立合同來明確雙方的責任和義務。這樣，委托雙方都將承擔風險，同時也可獲得相應的預期回報，這也符合市場的一般規(guī)則。

    除此之外，從國際科技的發(fā)展趨勢觀察，科學研究的全球化趨勢在21世紀將會越來越擴大，成為科學研究的一種普通方式。科學研究活動從選題、資源獲取、資源配置、成果轉讓、產權分享等各方面都將出現(xiàn)全球化的趨勢。因此，科技管理體制必須做出相應調整和改革，使之符合國際通行做法。建立科技項目政府采購機制，可實現(xiàn)跨國界的科技項目采購，使最先進的科技成果為我所用。

    2、可行性

    （1）公共事業(yè)引入競爭機制已取得共識

    近年來，在西方發(fā)達國家公眾對政府壟斷造成的服務質量低劣頗有微詞。因此，在公共服務領域引入競爭機制，提高服務質量，降低成本，已成為各國公共行政改革追求的共同目標。近20年來，歐美國家在公共行政改革中，提出了一些新理論，如重塑政府、再造公共部門和新公共管理等，其中新公共管理提出的主張是將那些已經(jīng)為非公共部門成功運用的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展等運用到公有部門中，將競爭機制引入政府公共事業(yè)領域，打破政府壟斷，提高了公共服務的效率和質量，緩解了政府財政困難。以美國為代表的西方發(fā)達國家實行的“企業(yè)家政府改革”，其目的就是要建立一個高效靈活的政府管理體制，建立一個使顧客滿意的公共服務競爭機制。加入WTO后，我國政府面臨著行政管理體制如何與國際規(guī)則和區(qū)域性規(guī)則的要求相適應、相協(xié)調的問題。按照要求，政府的工作任務和管理方式都要有一個較為明顯的轉變。政府科技主管部門應更為關注社會公共產品的生產，即組織面向國家戰(zhàn)略需求的基礎性、戰(zhàn)略性和前瞻性的研究發(fā)展項目，更加關注知識、技術等生產要素在不同社會生產部門之間轉移規(guī)則的制定和監(jiān)管。在科技資源配置方面，有效地引入競爭機制，把多年習慣的靠政府包辦、包管的做法進行徹底的改革。

    按照公共產品特性的分析，為公共服務提供產品、技術，以及為政府公共管理決策提供決策支持和咨詢服務的科技研究項目，都具有“非競爭性”和“非排他性”的公共產品特征，因此應屬于公共事業(yè)范疇。為了提高科技項目的研究質量，提高財政資金的使用效率，優(yōu)化公共資源配置，應將競爭機制引入公共事業(yè)范疇的科技項目管理。

    （2）我國已具備了實施科技項目政府采購的法制化環(huán)境

    我國已經(jīng)加入了世界貿易組織（WTO），雖然政府在加入世界貿易組織的過程中，沒有承諾加入《政府采購協(xié)定》，但由于發(fā)展中國家的政府采購支出的一部分來自國際金融組織的資助，而這種資助要求采購必須按照國際規(guī)范向國外開放，進行國際間公開競爭。使得保護政府采購市場的封閉政策客觀上受到越來越大的壓力，歧視性購買受到更多的限制。

    我國政府已對WTO《政府采購協(xié)議》給予了極大的關注，并將政府采購貿易自由化的全球性安排作為一個重要的發(fā)展目標。2002年6月29日正式頒布了《中華人民共和國政府采購法》標志著我國政府采購行為已經(jīng)納入了法制化軌道。從1998年以來，歷時幾年的政府采購制度建設，已經(jīng)初步形成了一套規(guī)范化、程序化和制度化的政府采購機制。2002年5月28日科技部、財政部、原國家計委、原國家經(jīng)貿委頒布《國家科研計劃課題招標投標管理暫行辦法》和《國家科研計劃課題評估評審暫行辦法》，國家一些重點項目的招投標活動和評估評審活動已按管理暫行辦法執(zhí)行。這些都為建立科技項目的政府采購機制營造了法制化環(huán)境。

    （3）國外經(jīng)驗提供了很好的借鑒

    以美國為例，美國軍隊的科研管理中較多地運用科技項目政府采購，目前正在運行的主要有小企業(yè)革新研究計劃和小企業(yè)技術轉化計劃。這兩項計劃的科技項目政府采購都按照三階段來進行，第一階段為初始研發(fā)階段，經(jīng)招標后由政府資助研究，但時間控制在半年，經(jīng)費控制在7萬美元；第二階段是一個連續(xù)的研發(fā)活動，第一階段成功的項目，邀請進入第二階段，由政府與企業(yè)或投資人共同出資研究；第三階段是研究成果的商業(yè)化階段，成功的項目研究承擔者向政府或商業(yè)領域推銷其開發(fā)的產品或服務。聯(lián)邦政府還將科研服務中有關“咨詢和輔助服務”項目也納入了政府采購。

    美國政府的這一舉措，有力地支持了全國科技的發(fā)展，提高了企業(yè)的科技競爭力，有較強的借鑒意義。

    （4）我國已有個別科技項目成功嘗試了政府采購

    加入WTO后，我國同世界經(jīng)濟的聯(lián)系越來越緊密，在科技項目政府采購方面也進行了許多的探索工作，而且取得了一定的成果，為建立符合我國國情的科技項目政府采購模式打下了良好的基礎。浙江省在這方面就進行了有益的嘗試。2002年初，浙江省科技廳發(fā)布了重大軟科學項目浙江省科技應對WTO行動方案任務書，并要求5月底“交貨”。浙江省政策研究所和浙江省軟科學研究所兩家單位接受任務后，進行了認真的研究，并按規(guī)定的期限提交了研究成果經(jīng)省科技廳審核評議，決定對該項目進行“政府采購”，并按課題研究質量支付了10萬元的科技項目采購資金。

    這是浙江省首次對重大軟科學項目推行政府采購。對重大軟科學項目實行政府采購制度，使得“一手交錢一手交貨”“按質論價”的市場買賣和交換方式，被正式引用到科技項目的管理體制中。今后浙江省對重大軟科學項目都將推行政府采購制度。具體做法為，首先由科技廳向社會發(fā)出項目任務書，然后由有能力完成任務的單位和部門先行投資進行課題研究，在規(guī)定的時間內完成任務后，再由科技管理部門或政府采用單位評審，經(jīng)投票決定是否由政府采購。

    對重大軟科學項目實行政府采購制度是浙江省科技廳正在進行的科技管理體制改革的一項重要內容。這項改革措施打破了原來課題立項后先撥付經(jīng)費，再進行研究，最后提交成果的習慣做法，使項目產生了一定的壓力和動力，從而避免了過去一些科技項目再完成時間上和成果質量上與預期要求相差甚遠的弊端。這一地方科技管理體制改革的大膽嘗試，為我國建立科技項目的政府采購機制提供了成功的經(jīng)驗。

    三、構建我國科技項目政府采購機制新思路

    構建科技項目政府采購機制的目的就是探索建立符合我國國情和國際慣例的，適應市場經(jīng)濟體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的科技項目運行機制。本文在學習和借鑒國外做法的基礎上，結合我國國情，提出了構建我國科技項目政府采購機制的新思路。

    1、 科技項目政府采購機制的基本目標

    通過建立一個有效的科技項目政府采購的規(guī)則、程序和措施的體系框架，改善并協(xié)調現(xiàn)行科技項目研究環(huán)境，加快科技向生產力轉化的進程。

    通過科技項目政府采購中競爭機制的完善，加強透明度和客觀性，促進科技項目政府采購的經(jīng)濟性和高效率。

    2、科技項目政府采購機制的原則

    （1）公開原則，是指在實施科技項目政府采購中，政策、程序和活動的信息和要求都要公開化。

    （2）公平原則，是指所有參加競爭的科技項目研究者（供應商機會均等，享受同等待遇。

    （3）效率原則，主要體現(xiàn)在政府采購節(jié)約的財政資金與取得產品和服務的高質量，花費盡可能少的公共資金取得最大的科技進步。

    （4）競爭原則，市場競爭是科技項目政府采購機制的精髓。保障競爭的平等和競爭的成效，是構建科技項目政府采購機制的基本依據(jù)。

    （5）“集中”與“分散”相結合的原則，在統(tǒng)一的科研項目采購體制下，注意發(fā)揮中央政府各部門和地方政府的積極性，允許地方結合本地實際，制定有關的實施細則和管理辦法。

    3、科技項目政府采購主體

    按照《中華人民共和國政府采購法》，政府采購主體為各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織。遵照我國法律，科技項目政府采購的主體應確定為，科技計劃項目管理部門和有關行政事業(yè)單位。科技項目政府采購是公共部門為履行公共職能所進行的非營利性的采購，其采購資金是政府采購主體用于采購的資金，均來源于公共資金。

    4、科技項目政府采購范圍與特性

    根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》，借鑒美國科技項目政府采購的做法，將科技項目政府采購的范圍定為：科技成果、科研項目以及科技咨詢和服務三類。三類采購對象的特性如下：

    科技成果是指通過科學研究取得具有一定學術意義或實踐價值的創(chuàng)造性勞動成果。這些成果可以直接轉化成政府提供的公共產品，或用于公共產品和服務的技術支持。其特性表現(xiàn)為：研究工作已經(jīng)結束，不存在可變性；研究成果的應用范圍可準確界定；在采購過程中可與同類研究成果進行對比。

    科研項目是指關系到國家發(fā)展戰(zhàn)略需求的戰(zhàn)略性和前瞻性的研究項目，是政府主導的研究計劃項目。其特性表現(xiàn)為：研究工作處于開始或過程當中，不確定因素較多；研究過程中風險大，研究項目的成敗難以判斷；科研項目的采購需對研究過程進行階段評價，其評價指標隨階段要求動態(tài)變化。

    科技咨詢和服務是指在政府的公共事業(yè)領域中提供的科技咨詢和服務。包括三方面的內容：一是政府管理和運作的支持性服務，涉及各類與公共事業(yè)有關的項目。二是為政府公共決策提供支持的咨詢和服務，涉及為政府的政策研究、制定和管理提高決策依據(jù)，以及為政府的公共管理提供有組織的研究、分析和評價活動。三是為政府的公共產品和公共服務提供工程和技術服務，主要包括公共產品的研究、開發(fā)、生產、運作或維護，以及為公共服務系統(tǒng)有效運作和維護提供必需的直接支持。其特性表現(xiàn)為：所提供的咨詢和服務多與政府的行政職責有關，有些直接就是承包的公共科技服務；多數(shù)情況下，咨詢和服務具有持續(xù)性的特點，以保證提供的服務對于決策的連續(xù)性。

    5、科技項目政府采購方式

    （1）科技成果采購方式，分為采購一般性成果和采購專業(yè)性成果兩種方式，即向社會招標，凡是擁有相應科技成果的供應商，都有資格通過競爭獲得政府定單。采用這種方式的好處在于，可有效地在眾多的科技成果中選擇最符合要求的、最經(jīng)濟的方案。雖然科研成果的應用目的已確定，但實現(xiàn)的手段還是有較大差別，特別是對于將要轉化為生產力的科研成果來說，實現(xiàn)的可行性、經(jīng)濟性就更為重要，利用公開招標的形式有助于發(fā)現(xiàn)最理想的方案。對于專業(yè)性較強的科技成果采購，應采取邀請招標的方式，即在專業(yè)領域中，邀請?zhí)囟ǖ墓掏稑?，通過競爭實現(xiàn)科技成果政府采購。

    （2）科研項目采購方式，應采用兩過程招標的方式。第一過程招標時，要求投標者提交不含價格標的技術標，目的是征求對擬采購的科技項目研究內容、技術路線和成果要求等方面的建議。第一過程招標結束后，組織專家對科研項目的技術標進行技術評估，經(jīng)評估后修改招標文件，在第二過程招標時，要求依據(jù)修改后的招標文件進行競標。針對目前科技項目管理體制，按項目的重要性將科技項目分為重點計劃項目和一般計劃項目。

    對于重點計劃項目可按三階段實施。

    第一階段，公開招標、啟動資助。政府根據(jù)科技需求進行公開招標，通過嚴格的評標程序，遴選出一批中標者。為了資助有較強研究能力項目組，通過財政撥款對中標項目組投入啟動資金作為資助。第一階段的研究期限、研究成果要求以及資助的力度，應在標書中具體規(guī)定。

    第二階段，邀請招標、雙方投資。在前階段獲得資助的項目組被邀請參與第二階段的競爭。第二階段的研究期限、研究成果要求以及資助的力度，應在標書中規(guī)定。通過對第一階段研究成果的評估和第二階段的評標，進一步對項目組進行篩選，在本階段競爭獲勝的項目組將得到第二期資助，但資助的方式有所變化。本著利益同享、風險共擔的原則，計劃項目進行到第二期應建立項目基金?；鹩袃蓚€來源。其一，來自于財政資助；其二，項目組或其投資人的投入資金。根據(jù)項目的不同規(guī)定兩部分資金的比例。而項目研究的運行費用將由該項目的基金支付。

    第三階段，成果推銷、政府采購。本階段是成果商業(yè)化階段，成功的項目組向政府或市場推銷研究成果，政府是研究成果優(yōu)先購買者。

    對于一般項目，特別是研究費用較少的項目，可采用兩階段實施。第一階段，通過評標確定中標者，財政資助只支付項目經(jīng)費的50%，其余經(jīng)費自籌。

    第二階段，是成果商業(yè)化階段。項目研究成果通過專家評估實施政府采購。

    （3）科技咨詢和服務的采購方式分兩種情況：第一種情況，無特殊專業(yè)要求的科技咨詢服務，可采用公開招標的形式進行。利用社會上的眾多咨詢機構競爭，以保證得到最有價值的服務。在采購費用的支付上，若為一次性咨詢和服務應在服務完成后，經(jīng)評估按質論價，支付采購費用；若為連續(xù)性咨詢和服務應在服務提供的過程中分階段評估并按質論價制服采購費用。第二種情況，有特殊專業(yè)要求的科技咨詢和服務，可實施邀請招標采購。向有資格提供相應咨詢服務的供應商發(fā)出邀請，經(jīng)過競爭選定服務供應商。

    在科技成果、科研項目、科技咨詢和服務實施政府采購過程中，還可用單一來源采購、競爭性談判采購以及詢價等方式。

    當符合下列條件時可采用單一來源采購方式：在科技成果、項目、咨詢和服務方面有特定專業(yè)要求，且無其它合適的替代選擇；某些供應商擁有專有權；科技項目采購后需拓展項目領域。采用單一來源采購方式時，采購單位需向科技管理部門申請，批準后方可實施。

    當符合下列條件時可采用競爭性談判采購方式：招標后，沒有供應商投標或者沒有合格標；出現(xiàn)了不可預見的急需科技采購項目，而無法按招標方式取得；供應商準備投標文件需要高額費用；對采購項目技術內容有特別的要求。

    當科技成果或科技咨詢和服務的技術內容都能滿足要求，只需對報價進行比較時，可用詢價采購方式， 確保在滿足要求的前提下尋求最低的采購價格。

    需要說明的是：基礎研究項目由于研究的目標和內容難以具體細化、完成時限和評審標準也難以確定，暫不適用政府采購。本文闡述的科技項目的采購范圍，也不包括涉及國家安全和國家機密的科技成果、項目和服務。

    四、結束語

    本文研究的立題是創(chuàng)新性嘗試，多集中于科技項目政府采購的主體制度的研究上，所構建的科技項目政府采購的運行機制框架尚未進行實踐，對運行環(huán)境的分析也不夠充分。有待于今后進一步開展實證研究，同時建立和完善部門預算制度、國庫集中支付制度和會計制度等配套措施還有待于進行專項研究。泛普軟件-建筑工程項目管理系統(tǒng)