承包地收回

　　屬于用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，為維護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定提供了法律保障。我國農(nóng)村人多地少，大部分地區(qū)經(jīng)濟還比較落后，二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達，大多數(shù)農(nóng)民一時難以實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民對土地的依賴性較強，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，土地仍是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和最主要的生活保障。因此，必須保持土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，不得隨意收回承包地。

　　本條的規(guī)定對穩(wěn)定土地承包關(guān)系具有重要意義，體現(xiàn)了用益物權(quán)的特征。根據(jù)這一規(guī)定，除法律對承包地的收回有特別規(guī)定外，在承包期內(nèi)，無論承包人發(fā)生什么樣的變化，只要作為承包人的家庭還存在，發(fā)包人都不得收回承包地。比如承包人家庭中的一人或者數(shù)人死亡的；子女升學(xué)、參軍或者在城市就業(yè)的；婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的；承包人在農(nóng)村從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的；承包人進城務(wù)工的等。只要作為承包人的農(nóng)戶家庭沒有消亡，發(fā)包人都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包經(jīng)營的家庭消亡的，為避免已有承包地的承包人的繼承人因繼承而獲得兩份承包地，允許發(fā)包人收回承包的耕地和草地。

　　隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移會不斷增加，對于承包人全家離開農(nóng)村，遷人小城鎮(zhèn)或者設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其承包地能否收回的問題，農(nóng)村土地承包法區(qū)別不同的情況分別做了規(guī)定，以避免發(fā)包人隨意收回承包地。

　　這里所稱的“小城鎮(zhèn)”，包括縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)。關(guān)于承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶，其承包地能否收回的問題，中央有關(guān)文件曾指出，要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度。對進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。這是從我國當(dāng)前加快小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策出發(fā)的。國家逐步制定和完善了促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策措施，加快了小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革。為促進小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，鼓勵農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，自1997年開始試點，到2001年正式在全國推行的小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，從允許一定條件的城鎮(zhèn)暫住人口正式取得城鎮(zhèn)戶口，演變到基本解除對小城鎮(zhèn)的遷移限制，小城鎮(zhèn)居民基本實現(xiàn)了遷徙自由。從目前我國發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策出發(fā)，對承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶的，如果允許收回其承包的土地，將會影響農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)的積極性，使其產(chǎn)生后顧之憂，不利于實現(xiàn)我國加快城鎮(zhèn)化進程的政策目標(biāo)。

　　同時，對這一問題，還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民遷人小城鎮(zhèn)后的社會保障問題。目前，我國的社會保障體系還不夠健全和完善，特別是在小城鎮(zhèn)，由于各地的社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，許多小城鎮(zhèn)還沒有建立健全社會保障體系。在這種情況下，進入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民一旦失去非農(nóng)職業(yè)或者生活來源，那么他在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營權(quán)仍將是其基本的生活保障。根據(jù)我國目前小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”

　　根據(jù)這一規(guī)定，承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包人的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，承包人可以按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)回來耕作；也允許承包人依法將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進行流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，如果承包人自愿將承包地交回發(fā)包人，也是允許的。

　　隨著城市化的進程，有一部分農(nóng)村剩余勞動力向設(shè)區(qū)的城市轉(zhuǎn)移。目前全家進城落戶的人數(shù)較少，以后隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市戶口的逐步放開會有所增加。承包人全家遷人設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，他們已經(jīng)不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，不宜再享有在農(nóng)村作為生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，相對于小城鎮(zhèn)而言，在設(shè)區(qū)的市，社會保障制度比較健全，承包人即使失去了穩(wěn)定的職業(yè)或者收入來源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社會保障。如果允許承包人保留其承包地，就會使其既享有土地承包經(jīng)營權(quán)，又享有城市社會保障，有悖社會公平。此外，在設(shè)區(qū)的市，就業(yè)機會相對較多，承包人可以通過多種渠道實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，獲得生活保障，其在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我國農(nóng)村，由于人多地少，大部分地區(qū)存在人地矛盾。為緩解農(nóng)村人地矛盾，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在這種情況下，承包人應(yīng)當(dāng)將其承包的土地交回發(fā)包人，使留在農(nóng)村的農(nóng)民有較多的土地耕種。因此，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷人設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”根據(jù)這一規(guī)定，承包人全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)主動將承包的耕地和草地交回發(fā)包人，承包人不交回的，發(fā)包人可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。

　　需要說明的是，承包人應(yīng)當(dāng)交回的承包地僅指耕地和草地，并不包括林地，這是因為林地的承包經(jīng)營與耕地、草地的承包經(jīng)營相比有其特殊性。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期和承包期比較長，投入大，收益慢，風(fēng)險大。穩(wěn)定林地承包經(jīng)營權(quán)，有利于調(diào)動承包人植樹造林的、積極性，防止亂砍濫伐，保護生態(tài)環(huán)境。因此，對林地承包經(jīng)營權(quán)不適用耕地和草地有關(guān)收回的規(guī)定，即使承包人全家遷人設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其承包的林地也不應(yīng)當(dāng)收回，而應(yīng)當(dāng)按照承包人的意愿，保留其林地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

　　為鼓勵農(nóng)戶對土地進行投入，使承包人在交回或者發(fā)包人依法收回承包地時，承包人向承包地的資產(chǎn)投入得到補償，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。”如承包人對鹽堿度較高的土地或者荒漠化的土地進行治理，使其成為較為肥沃的土地，在交回承包地時，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)對承包人因治理土地而付出的投入給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償。

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