新時期甘肅省農(nóng)村水電行業(yè)管理淺談

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　摘 要：介紹甘肅農(nóng)村水電發(fā)展的基本情況，以及水能資源管理中所采取的主要措施，指出當(dāng)前農(nóng)村水電發(fā)展存在的一些問題并提出意見和建議。

　　關(guān)鍵詞：新時期 農(nóng)村水電 行業(yè)管理

　　黨中央國務(wù)院把農(nóng)村水電列為“建設(shè)周期短，見效快，覆蓋千家萬戶，促進(jìn)農(nóng)民增收效果更顯著的農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施”，近年來其經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益越來越受到社會各界的關(guān)注和重視，《可再生能源法》的實施，為農(nóng)村水電發(fā)展帶來新的機(jī)遇。

　　一、基本情況

　　甘肅水能資源豐富，境內(nèi)有黃河流域、長江流域嘉陵江水系和由疏勒河、黑河等水系組成的河西內(nèi)陸河流域。全省水能理論蘊(yùn)藏量1812萬kW，可開發(fā)量1094萬kW，其中中小型水電可開發(fā)量614萬kW.目前全省共擁有中小水電站565處，總裝機(jī)容量112萬kW，其中中型水電站5座，總裝機(jī)容量40萬kW，在建中小型水電站131座，總裝機(jī)容量196萬kW，共吸引建設(shè)資金110億元。

　　隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革步伐的加快，在省委、省政府“發(fā)展抓項目，改革抓企業(yè)”方針的指引下，不少市縣出臺了一系列的優(yōu)惠政策來吸引各方資金參與水能資源開發(fā)，各地開發(fā)利用水能資源的熱情空前高漲，形成水電開發(fā)熱潮。由此也帶來了一些新的問題：一是由于資源無償使用，綜合部門行使河流規(guī)劃、可行性研究、項目審批等職能的同時，包攬了行業(yè)性管理事務(wù)，缺乏綜合平衡，造成審批管理的混亂和資源的無序開發(fā)，二是部分市縣為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在提供優(yōu)惠政策、簡化辦事程序的過程中，不同程度的存在河段規(guī)劃代替河流規(guī)劃、企業(yè)規(guī)劃代替流域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃代替綜合規(guī)劃的現(xiàn)象；三是在水能資源開發(fā)利用中，對資源的綜合效益和生態(tài)效益注重不夠，一些開發(fā)者出于追求最大限度的經(jīng)濟(jì)利益，將河道截流，造成部分河段脫水，嚴(yán)重破壞了水資源的綜合效益，破壞了河流的健康生命。

　　針對以上問題，甘肅省水利廳根據(jù)農(nóng)村水電市場化的要求，積極探索在新形勢下用新的管理觀念、管理手段來推動農(nóng)村水電建設(shè)的健康有序快速發(fā)展。

　　二、主要措施與做法

　　1.加強(qiáng)水能資源管理，科學(xué)制定開發(fā)利用規(guī)劃

　　按照水利部治水新思路以及新時期中小水電建設(shè)面臨的形勢和任務(wù)，甘肅省中小水電由過去重計劃、投資、項目管理轉(zhuǎn)向重規(guī)劃、政策、發(fā)展戰(zhàn)略的制定和管理。根據(jù)《水法》《可再生能源法》及《甘肅省實施<水法>辦法》賦予水行政主管部門的職責(zé)，依法加強(qiáng)水能資源管理。在建立水能資源數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有水能資源進(jìn)行調(diào)查摸底。按照水能資源的有效配置和科學(xué)合理利用為控制條件，對沒有規(guī)劃的河流，抓緊制定規(guī)劃；對已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的河流規(guī)劃，抓緊補(bǔ)充、完善和修訂，使水能資源的開發(fā)、利用符合流域、區(qū)域綜合規(guī)劃和水能資源專業(yè)規(guī)劃。堅持水電項目前期工作程序，認(rèn)真做好項目前期階段的論證、勘測設(shè)計，逐步建立水能開發(fā)項目儲備庫，為保持穩(wěn)定的水電建設(shè)規(guī)模創(chuàng)造條件。水能資源開發(fā)利用要事先征得水行政主管部門的書面同意，堅決杜絕無序開發(fā)及“跑馬圈河”行為，防止出現(xiàn)“四無”水電站，逐步建立水能資源開發(fā)與保護(hù)的良性循環(huán)機(jī)制。

　　2.嚴(yán)格項目建設(shè)程序，確保資源開發(fā)有序

　　水能資源屬國家所有，是國有資產(chǎn)。水電項目建沒必須嚴(yán)格按照國家規(guī)定的建設(shè)程序進(jìn)行。由國家投資、資助的水電項目（如電氣化項目和代燃料項目）實行審批制，即總裝機(jī)容量2.5萬kW及以下水電站項目，其項目建議書和可行性研究報告，由市（州）經(jīng)濟(jì)綜合主管部門和水行政主管部門審批，初步設(shè)計報告，由市（州）水行政主管部門審批；裝機(jī)容量2.5萬～30萬kW，其項目建議書和可行性研究報告，由省級經(jīng)濟(jì)綜合主管部門和水行政主管部門審批，初步設(shè)計報告，由市省級水行政主管部門審批；裝機(jī)容量30萬kW及以上，或水庫庫容大于1億m3以上，或位于國界、省界河流上的項目，由省級經(jīng)濟(jì)綜合主管部門會同水行政主管部門初審，報國務(wù)院水行政主管部門和國家經(jīng)濟(jì)綜合主管部門審批。

　　由社會投資的水電項目實行核準(zhǔn)制，即總裝機(jī)容量2.5萬kW及以下水電站項目，由市（州）一級核準(zhǔn)；裝機(jī)容量2.5萬～30萬kW，由省級核準(zhǔn)；裝機(jī)容量30萬kW及以上，由國家核準(zhǔn)。

　　建設(shè)項目無論是審批制還是核準(zhǔn)制，開發(fā)、利用水能資源的單位和個人，必須按照國家和省開發(fā)許可制度的規(guī)定，向水行政主管部門申請領(lǐng)取開發(fā)、利用許可證，取得開發(fā)、利用權(quán)。同時，水行政主管部門依法進(jìn)行水資源評價、取水許可（預(yù)）審批、建設(shè)方案審查、環(huán)境影響評價預(yù)審、水土保持方案審批、洪水評價。

　　3.走服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管之路，強(qiáng)化行業(yè)管理

　　為進(jìn)一步加強(qiáng)項目監(jiān)管，努力做好水電資源開發(fā)和建設(shè)項目的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)、指導(dǎo)服務(wù)等工作，甘肅省水利廳嚴(yán)格按國家規(guī)定的基本建設(shè)程序進(jìn)行管理。項目已經(jīng)批準(zhǔn)，未經(jīng)水行政主管部門同意，不得擅自變更其主方案、建設(shè)地點和建設(shè)內(nèi)容；堅持項目法人負(fù)責(zé)制，對各級領(lǐng)導(dǎo)制定目標(biāo)管理責(zé)任書和行政技術(shù)雙軌承包責(zé)任制，明確目標(biāo)職責(zé)；進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)制，根據(jù)《招標(biāo)投法》的有關(guān)規(guī)定，制定了相應(yīng)的招投標(biāo)程序及評標(biāo)辦法規(guī)范招投標(biāo)活動，并在招標(biāo)過程中，邀請紀(jì)檢、監(jiān)察、公證、檢查等單位對招投標(biāo)全過程進(jìn)行監(jiān)督，增加了招投標(biāo)工作的透明度和公正、公開、公平性，建立了良好的水電建設(shè)市場秩序；堅持實行建設(shè)監(jiān)理制，抓好工程進(jìn)度和質(zhì)量；堅持實行合同制，結(jié)合《合同法》和《建設(shè)安裝工程承包合同管理條例》的有關(guān)規(guī)定，在項目實施中，及時與中標(biāo)承包商簽訂合同，嚴(yán)格按合同辦事，建立健全了“建設(shè)單位負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、政府部門監(jiān)督”的質(zhì)量保證體系，確保建設(shè)項目順利進(jìn)行。同時，強(qiáng)化已建電站的運行管理，對各類經(jīng)濟(jì)形式的水電站，　　在運行過程中要求其必須按照設(shè)計的運行方案運行，確保生態(tài)用水及人民群眾的生產(chǎn)生活用水；必須服從水行政主管部門的調(diào)水命令，以維護(hù)社會公共利益，在汛期要密切注視雨情、水情、工情，要堅決服從當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T和防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督，針對水情、調(diào)度命令、電壓波動及時調(diào)整機(jī)組運行工況，加強(qiáng)設(shè)備的維護(hù)和檢查，及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)防排除各類故障，不斷提高電站的運行管理水平，使其充分發(fā)揮最佳效益。

　　4.嚴(yán)格工程質(zhì)量，堅持質(zhì)檢規(guī)范化、制度化和程序化

　　甘肅省水電建設(shè)項目實行規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管“三管”齊下，水行政主管部門代表政府對水電建設(shè)行使質(zhì)量監(jiān)督權(quán)。一是嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》（國辦發(fā)[1999]16號）和《水利水電工程施工技術(shù)規(guī)范》《水利水電基本建設(shè)工程質(zhì)量等級評定標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督與管理，力求工程施工規(guī)范、質(zhì)量上等級。二是在施工過程中，抓住影響工程的主要因素，實行質(zhì)量檢測自檢、復(fù)檢、終檢制和質(zhì)量月、季報表制，在質(zhì)量跟蹤檢查中，質(zhì)檢人員以防為主，勤檢查、勤驗收，使一些質(zhì)量問題解決在萌芽狀態(tài)，做到各項質(zhì)檢資料齊全，質(zhì)量評定有依據(jù)。三是賦予監(jiān)理工程師質(zhì)量否決權(quán)和結(jié)算審批權(quán)。為了提高施工單位的質(zhì)量意識，并及時處理質(zhì)量問題，對質(zhì)檢不合格工程，監(jiān)理工程師可行使合同規(guī)定的質(zhì)量否決權(quán)和結(jié)算審批權(quán)。四是對質(zhì)量事故實行“三不放過”，　　即事故原因不查清不放過，主要責(zé)任人未受教育不放過，補(bǔ)救措施不落實不放過。做到事故有報告、措施有審批、處理有驗收。由于各級水行政主管部門不斷加大水電工程質(zhì)量監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格要求“項目法人擔(dān)負(fù)建設(shè)工程質(zhì)量全面責(zé)任、監(jiān)理單位進(jìn)行質(zhì)量控制、設(shè)計施工單位負(fù)責(zé)保證質(zhì)量”，用工程建設(shè)承包合同來明確各方責(zé)任與義務(wù)，約束各方保證工程建設(shè)質(zhì)量。在上述措施的引導(dǎo)下，甘肅省各水電站項目業(yè)主的質(zhì)量意識有了一定程度的提高，在注重建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)速度和建設(shè)造價的同時，還十分注重廠區(qū)、廠房的綠化、美化。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全省在建的131座中小水電站工程合格率達(dá)到100％，優(yōu)良率在80％以上。

　　5.實行“誰投資、誰負(fù)責(zé)”，加強(qiáng)資金管理

　　甘肅省水電建設(shè)由國家投資或補(bǔ)助的水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)項目，按照資金來源和管理階段，實行分級管理，分級負(fù)責(zé)的原則。水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程項目建設(shè)資金，必須按規(guī)定用于經(jīng)批準(zhǔn)的水電農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)項目，不得截留，擠占和挪用。嚴(yán)格執(zhí)行專賬、專戶、專人管理原則。為防止建設(shè)資金挪用、擠占，各電氣化縣均設(shè)立了銀行專項帳戶，專人負(fù)責(zé)，年終審計。甘南州要求各縣（市）在銀行開發(fā)電氣化建設(shè)資金專戶，對電氣化建設(shè)資金進(jìn)行了封閉運行和統(tǒng)籌管理，資金使用實行“核查報帳制”，省下達(dá)的電氣化建設(shè)資金根據(jù)各縣（市）上報的年度實施計劃，經(jīng)審查無誤后，按照批復(fù)國補(bǔ)建設(shè)資金的60％撥付，剩余40％的建設(shè)資金按工程進(jìn)度進(jìn)行結(jié)算，對于不按項目計劃、工程進(jìn)度、質(zhì)量達(dá)不到要求、資金使用不當(dāng)?shù)目h（市）停付或延付剩下的40％的建設(shè)資金。嚴(yán)格的資金管理，降低了工程成本，提高資金使用效益。

　　6.加強(qiáng)水電站安全監(jiān)督和安全生產(chǎn)管理

　　水電工程建設(shè)安全與構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村密切相關(guān)。甘肅省始終把堅持人民群眾的生命安全放第一位，把水電工程建設(shè)安全和運行安全放在重要位置。出于安全事故絕大多數(shù)屬于責(zé)任事故，主要是安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、違章指揮、違章作業(yè)、疏于管理、監(jiān)督不力造成的。甘肅省各級水電管理部門，特別是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人按照“三個代表”的要求，切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)了安全生產(chǎn)的意識。近幾年，各級水電管理部門結(jié)合當(dāng)前水電建設(shè)的形勢、任務(wù)以及職責(zé)，制定了一系列安全生產(chǎn)的管理制度、工作規(guī)程、安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。夏河縣頭道河、碌曲縣阿拉山等水電站結(jié)合實際，制定了《水電站管理制度》《機(jī)械檢修規(guī)程》《電氣檢修規(guī)程》，逐步實現(xiàn)安全生產(chǎn)規(guī)范化、制度化。岷縣清水電站制訂了《清水電站工程施工現(xiàn)場安全管理制度》，與施工單位簽訂安全合同，明確各方在安全生產(chǎn)管理中的責(zé)任和義務(wù)，要求施工單位健全各項安全管理制度和安全生產(chǎn)自控體系，根據(jù)工程進(jìn)展制定各階段的安全保障措施、特種作業(yè)安全措施以及施工危險品儲存方案等。岷縣劉家浪、武都白鶴橋、文縣尚德等水電廠，針對不同崗位特點，進(jìn)一步完善了《水電廠管理制度》，并與原有的《機(jī)械檢修規(guī)程》《電氣檢修規(guī)程》《水機(jī)運行規(guī)程》和《電氣運行規(guī)程》相配套，使水電廠安全生產(chǎn)管理有制度、操作有規(guī)程、考核有細(xì)則，有力地促進(jìn)了安全生產(chǎn)工作，同時也促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。

　　為進(jìn)一步加強(qiáng)水電安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，有效控制和防范各類事故的發(fā)生，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)全省水電事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，各級政府以及職能部門與水電建設(shè)各方簽訂了安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任書，并按照《安全生產(chǎn)責(zé)任制考核辦法》規(guī)定的考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、考核程序進(jìn)行考核。對管理不嚴(yán)、責(zé)任制不落實、有章不循、違章指揮、違章操作，發(fā)生責(zé)任事故的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，根據(jù)《甘肅省人民政府關(guān)于重大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，實施獎勵與處罰。

　　三、存在的困難

　　1.政府引導(dǎo)性投資偏少，建設(shè)資金不足

　　隨著物價指數(shù)和水電建設(shè)成本的提高，電氣化縣建設(shè)國家補(bǔ)助資金的投入在整個項目所占比例越來越少。水能資源豐富的地區(qū)大多為少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，自籌能力相對較弱，地方配套資金落實困難，加之信貸渠道不通暢，銀行貸款額度受限制等因素，部分公益性和生態(tài)性較強(qiáng)的電站建設(shè)存在資金困難，在一定程度上制約了農(nóng)村水電發(fā)展。

　　2.老電站問題較為突出

　　甘肅省還有一批建于上世紀(jì)六七十年代的電站，經(jīng)過近半世紀(jì)的運行，目前大部分處于帶病運行或停運狀態(tài)，由于產(chǎn)權(quán)問題及技術(shù)、改造資金短缺等，更新改造困難，運行存在安全隱患。

　　3.上網(wǎng)電價過低的問題未得到徹底解決

　　由于小水電上網(wǎng)電價過低，在一定程度上影響了投資者辦電的積極性。2002年國家發(fā)展計劃委員會計價格[2002]2611號《國家計委關(guān)于甘肅省疏導(dǎo)電價矛盾和實現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同價問題的通知》文件明確通知。甘肅的小水電上網(wǎng)電價由原先的每0.16元／kW？h提高到0.20元／kW？h，具體從2002年12月1日起執(zhí)行。雖經(jīng)與物價部門多次協(xié)商和協(xié)調(diào)，于2005年小水電上網(wǎng)電價普調(diào)到0.18元／kW？h，但仍與目前電站實際發(fā)電成本和電網(wǎng)銷售電價存征較大的差距。

　　四、今后的工作方向

　　1.出臺相應(yīng)的法律法規(guī)

　　認(rèn)真貫徹實施《水法》《可再生能源法》等法律法規(guī)，組織研究制定相關(guān)政策。根據(jù)全省農(nóng)村水電的建設(shè)管理的實際，盡快制定出臺《甘肅省農(nóng)村水電建設(shè)與管理辦法》和《關(guān)于甘肅省“十一五”水電農(nóng)村電氣化縣及小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程項目建設(shè)管理的規(guī)定》，使農(nóng)村水電建設(shè)與管理做到科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，實現(xiàn)水能資源的科學(xué)有序開發(fā)。

　　2.堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

　　以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將資源開發(fā)利用許可等涉及公共利益、公共安全的行業(yè)管理工作前移，以適應(yīng)國家從建設(shè)項目審批制轉(zhuǎn)向開發(fā)利用許可、建設(shè)項目核準(zhǔn)、備案、審批等多種形式的管理。

　　3.水能資源配置市場化

　　充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，建立水能市場體系，加強(qiáng)水能資源統(tǒng)一管理。實行水能資源開發(fā)許可和有償使用制度，逐步建立公開、公平、公正的水能資源開發(fā)市場，實行市場化配置水能資源。規(guī)范農(nóng)村水電管理體制、建設(shè)體制、投資體制、電價形成機(jī)制和農(nóng)村水電產(chǎn)權(quán)制度等方面的改革，充分發(fā)揮水能資源的使用效率。

　　4.注重行業(yè)信息收集

　　依法建立和完善行業(yè)信息收集、調(diào)查、評價，及時掌握農(nóng)村水電行業(yè)發(fā)展、資源利用、建設(shè)情況，為政府和社會提供可靠的信息決策依據(jù)。