BOT融資模式在實(shí)踐中存在的問題及解決方法的探討

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　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要一定規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施做后盾,基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要比經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適度超前。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展,我國近幾年加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,引用了多種投資模式。BOT項(xiàng)目融資模式目前在我國已經(jīng)開始廣泛的應(yīng)用，并在一些項(xiàng)目中取得了成功。但是在采用BOT融資模式項(xiàng)目的實(shí)踐中也存在著一些問題，本文旨在探討出這些問題，并嘗試去找到解決這些問題的辦法，為以后的BOT項(xiàng)目提供一些有益的參考。

　　一 BOT概念結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)分析

　　1 BOT概念

　　BOT是英文“Building—Operate—Transfer”的縮寫，即“建設(shè)—經(jīng)營—移交”，是作為私營機(jī)構(gòu)參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種形式出現(xiàn)的。BOT指政府或具有政府背景的組織(企業(yè))與項(xiàng)目建設(shè)公司合作經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種特殊運(yùn)作模式。通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的特許權(quán)授予項(xiàng)目公司，而項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營，并從中回收成本、償還債務(wù)、獲取利潤，特許經(jīng)營期結(jié)束后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目所有權(quán)無償移交給政府部門。BOT項(xiàng)目特許期一般為10到35年。

　　2 BOT項(xiàng)目模式的特點(diǎn)

　　由于BOT項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,因而既具有項(xiàng)目的一般特點(diǎn),又具有BOT項(xiàng)目的許多特殊性質(zhì),這些特點(diǎn)包括:(1)BOT項(xiàng)目具有投資金額大，建設(shè)周期長，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜;(2)項(xiàng)目發(fā)起人對項(xiàng)目沒有直接控制權(quán)，在融資期間也無法獲得任何經(jīng)營利潤，只能通過項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行獲得間接的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益;(3)由于采用BOT模式融資的項(xiàng)目涉及巨額資金，又有政府的特許權(quán)協(xié)議作為支持，投資者愿意將融資安排成為有限追索的形式，在項(xiàng)目中注入一定的股本資金，承擔(dān)直接的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn);(4)各方合同關(guān)系十分復(fù)雜:僅從項(xiàng)目公司的角度來看,與各方的合同關(guān)系包括政府方、公司的眾多股東、多個(gè)融資方、總承包商、運(yùn)營公司和開發(fā)公司、保險(xiǎn)公司、各類咨詢公司(如法律、財(cái)務(wù)等)等,任一方關(guān)系處理不好均可能影響項(xiàng)目的建設(shè)。(5)通過采取讓本國公司或外國公司籌資、建設(shè)、經(jīng)營的方式來參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目融資的所有責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司，而且能使我們獲得先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提高建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量、縮短建設(shè)工期降低各種費(fèi)用。這樣既可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)又有利于提高項(xiàng)目公司的運(yùn)作效率。

　　二 我國BOT項(xiàng)目在實(shí)踐中遇到的問題和困難

　　雖然BOT模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上取得了如此大的成效，但是也不乏有失敗之處，尤其是我國的這些項(xiàng)目與國際上通用的BOT方式相比，還處于有中國特色的初級階段，因而在實(shí)踐中也存在著一些問題和困難。

　　(1) BOT方式將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在一定期限內(nèi)全權(quán)交由私營機(jī)構(gòu)去建設(shè)、經(jīng)營，在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)，政府不能擁有對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，無法獲得收益，也無法考慮基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，將會導(dǎo)致消費(fèi)者剩余減少。

　　(2)由于BOT項(xiàng)目操作復(fù)雜，前期準(zhǔn)備過程長，對投資者來說，要想中標(biāo)必須花費(fèi)大量的可行性研究費(fèi)乃至初步設(shè)計(jì)費(fèi)，但是否中標(biāo)是不確定的。如果不能中標(biāo)，已投入資金可能成為沉沒成本，致使投資風(fēng)險(xiǎn)增大，減少投資者的積極性，影響基礎(chǔ)設(shè)施的融資建設(shè)。

　　(3) BOT經(jīng)營的方法與合資公司不同，投資者雖然經(jīng)營管理，但它只能按投資的一定比例或按投資項(xiàng)目所在國稅法的規(guī)定每年收取利潤。由于BOT投資項(xiàng)目一般回收期長，投資者總希望能得到高比例的利潤，以便在短期內(nèi)收回投資，而且公營機(jī)構(gòu)大量的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私營機(jī)構(gòu)，私營機(jī)構(gòu)會將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檩^高的社會成本，即要求比較高的投資回報(bào)率來補(bǔ)償其所承受的風(fēng)險(xiǎn)。但是中國經(jīng)濟(jì)水平和居民的承受能力差別大，總體偏低，不能承受過高的產(chǎn)品價(jià)格或服務(wù)收費(fèi)。這將會導(dǎo)致消費(fèi)者負(fù)擔(dān)將更加沉重。因此如何協(xié)調(diào)投資者要求的合理的回報(bào)率和消費(fèi)者的承受能力之間的關(guān)系，就成了一個(gè)相當(dāng)棘手的問題。

　　(4)BOT項(xiàng)目的參與者有各自不同的利益，例如項(xiàng)目股東希望承包商的報(bào)價(jià)盡可能的低，從而減少項(xiàng)目的投資額，提高項(xiàng)目投資收益率;而承包商則希望通過工期和費(fèi)用索賠，增加建設(shè)投資，以使自己多盈利。各個(gè)機(jī)構(gòu)之間不能取得協(xié)調(diào)一致，勢必會影響到BOT項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度及質(zhì)量保證。

　　(5)BOT項(xiàng)目公司的投入資本只要來源于國內(nèi)外銀行，而受費(fèi)卻為所在國的貨幣，項(xiàng)目建成后會導(dǎo)致大量外匯流出，加重所在國外匯儲備的壓力。而且在我國現(xiàn)行外匯管理體制下，外國投資者最擔(dān)心的是能否在我國外匯市場或銀行得到足夠的外匯以償付其外匯投資及其應(yīng)得到的利潤。目前臨時(shí)的外匯調(diào)劑政策和作法與BOT投資者長期目標(biāo)與戰(zhàn)略仍相差甚遠(yuǎn)，如何縮小差距，參照國際慣例找出一條既符合我國外匯制度，同時(shí)又便于投資者躲避風(fēng)險(xiǎn)并匯兌境外的方法，是值得認(rèn)真研究的問題。

　　(6)在特許期將滿時(shí)，BOT項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)即將轉(zhuǎn)移，投資者為加速其成本回收，保證利益的最大化，在轉(zhuǎn)讓前期不可避免的會產(chǎn)生一些短期行為，過度使用資源，加速了基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的損耗，進(jìn)而損害了政府的利益。同時(shí)這些項(xiàng)目在運(yùn)行過程中，可能造成對周圍環(huán)境的影響或?qū)ψ匀毁Y源一定程度上的破壞。因此政府必須對這些項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，然而，由于特許權(quán)協(xié)議，政府無法直接控制項(xiàng)目的運(yùn)作過程和方式，以及某些技術(shù)認(rèn)識方面的差異，對項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)管以及轉(zhuǎn)移驗(yàn)收增加了一定的困難。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移之后，設(shè)施的運(yùn)營將會發(fā)生一系列的大調(diào)整，比如管理的方式，服務(wù)價(jià)格和產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整。技術(shù)的掌握及外部關(guān)系的變動等都將影響到項(xiàng)目的運(yùn)營。

　　三 BOT項(xiàng)目問題解決方法建議

　　由于BOT方式本身具有的優(yōu)勢，如利用外資、技術(shù)創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、管理高效、成本控制等，得到了許多發(fā)展中國家的青睞。尤其是我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，積極利用BOT模式加快我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對保持我國經(jīng)濟(jì)高速、穩(wěn)定、持續(xù)、協(xié)調(diào)的發(fā)展具有重大的意義。但由于上述因素的影響與制約，BOT模式尚處于積極探索的階段，還沒有形成普遍的為大家所接受的規(guī)范。為使BOT項(xiàng)目在我國順利的進(jìn)行，提出如下幾點(diǎn)建議：

　　(1)加強(qiáng)有關(guān)BOT方式的專項(xiàng)立法。改革開放放以來，我國已制門和頒布了200多個(gè)涉及外商投資的法律、法規(guī)，初步營造了符合國際慣例的投資環(huán)境。但是，目前我國既沒有專門的機(jī)構(gòu)對BOT融資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一的管理，也沒有相應(yīng)的政策和法規(guī)來規(guī)范和指導(dǎo)BOT項(xiàng)目的實(shí)施。BOT項(xiàng)目非常復(fù)雜，不僅涉及到境外企業(yè)、境內(nèi)的許多部門和機(jī)構(gòu)，還涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策、外匯政策和投資政策等具體問題。因此，有必要進(jìn)行BOT專門立法，這既有利于大大提高BOT項(xiàng)目的運(yùn)作效率和透明度，又有利于方便政府依照法律程序?qū)OT項(xiàng)目進(jìn)行管理和控制，減少合同履行和項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓過程中不必要的糾紛。發(fā)達(dá)國家BOT的立法方式不盡相同，大體分為兩種模式:一種是建立對國內(nèi)所有BOT項(xiàng)目都適用的通用法規(guī)的管理模式，即通用法規(guī)模式，以澳大利亞為代表;另一種是針對每一個(gè)BOT項(xiàng)目的具體情況定立單獨(dú)的具有法律效力的合同或協(xié)議的管理模式，即單項(xiàng)立法模式，以香港特區(qū)為代表。

　　(2)政府要對BOT項(xiàng)目提供強(qiáng)有力的支持，以營造一個(gè)良好的政策氛圍，為投資者提供安全保證。政府的支持只要包括行政和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。政府在BOT項(xiàng)目的實(shí)施中要有足夠的政治影響力和必須的權(quán)利，以便能迅速有效的處理項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問題，維持項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而且要為項(xiàng)目的建設(shè)提供稅收優(yōu)惠，提供土地及其他項(xiàng)目建設(shè)需要的設(shè)施，提供防止競爭性項(xiàng)目進(jìn)入的保證。對于那些沒有中標(biāo)的項(xiàng)目投資者，政府應(yīng)該給予一定的補(bǔ)償，以鼓勵(lì)各方投資者的進(jìn)入，再從中擇優(yōu)選取最佳的項(xiàng)目投資者。

　　(3)要考察和借鑒發(fā)達(dá)國家基建項(xiàng)目前期工作制度，建立自己的項(xiàng)目評估測算體系，合理分配風(fēng)險(xiǎn)和確定投資回報(bào)率及股本回報(bào)率。投資者的收益率同其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小成正比，風(fēng)險(xiǎn)為零時(shí)，回報(bào)率最低(如銀行存款利率)。如果政府要求把所有的風(fēng)險(xiǎn)都由承包商承擔(dān)，那么承包商就要提出更高的要價(jià)，以此作為償付風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用。理想的投資回報(bào)率一般比借款利率要高8%～10%，如英吉利海峽隧道為10%～20%，馬來西亞高速公路為12%～17%。由于股本回報(bào)率只基于股本，且股東承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)高于債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)，因此股本回報(bào)率應(yīng)高于投資回報(bào)率，并一般要高于利率10%以上。其次政府要加強(qiáng)產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格的基礎(chǔ)研究，分析項(xiàng)目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及消費(fèi)者能夠支付產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)的能力有多大，以此制定出合理的可以接受的產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格。并與投資者協(xié)商，對產(chǎn)品的價(jià)格取得一致。

　　(4)成立統(tǒng)一性的項(xiàng)目集中管理機(jī)構(gòu)，配備項(xiàng)目所在地方政府的微觀運(yùn)行環(huán)境中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督體系。這類機(jī)構(gòu)的設(shè)置旨在協(xié)調(diào)BOT項(xiàng)目運(yùn)作中公司與經(jīng)營者之間，股東與承包商之間以及與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)部門之間的關(guān)系，確保項(xiàng)目按時(shí)、按質(zhì)、按量順利完成。

　　(5)國家應(yīng)在通盤考慮國際收支平衡和長遠(yuǎn)規(guī)劃的條件下，選擇一定數(shù)量的項(xiàng)目采用BOT方式。對國家批準(zhǔn)的項(xiàng)目，正當(dāng)?shù)耐鈪R兌換(紅利、還本、付息)，應(yīng)給予保證，并對國家外匯儲備不產(chǎn)生大的影響和壓力。而且國家可以通過在金融機(jī)構(gòu)設(shè)置專門的針對BOT項(xiàng)目融資的金融產(chǎn)品，為投資者降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

　　(6)防止投資者在項(xiàng)目后期對資源的過度使用，政府可以采取分階段回收方式，比如高速公路，并安排專門的人員參與到項(xiàng)目的運(yùn)營管理中，學(xué)習(xí)其中的管理經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督承包商的維修工作。保證項(xiàng)目移交時(shí)處于良好的狀態(tài)與繼續(xù)運(yùn)作的能力，而不會發(fā)生很大的波動，為項(xiàng)目在技術(shù)、管理、設(shè)備上面的平穩(wěn)移交奠定基礎(chǔ)。

　　(7)BOT項(xiàng)目涉及領(lǐng)域龐雜，問題眾多，無論是政府還是投資者組建的項(xiàng)目公司，僅靠自身人員的組成難以解決各方面的問題。因此在項(xiàng)目開始時(shí)要聘請一些技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律方面的專家和咨詢公司作為顧問，爭取談判主動，加速項(xiàng)目進(jìn)程，而且可以保護(hù)項(xiàng)目的各參與方在項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營中的利益。此外，還應(yīng)該注重國內(nèi)BOT專業(yè)人才的培養(yǎng)。BOT是一種全新的融資方式，有一套獨(dú)特的運(yùn)行方式和規(guī)則，但我國BOT專業(yè)人員相當(dāng)匱乏，加快BOT專門人才的培養(yǎng)，能保證BOT項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓的順利進(jìn)行。

　　總之，BOT融資模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域正越來越得到國家政府部門的重視，這種融資方式能極大的緩解我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的短缺。隨著投資環(huán)境的改善和投資風(fēng)險(xiǎn)的降低，BOT模式將會得到更大的發(fā)展，在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也將起到重要的作用。