BOT融資模式在實(shí)踐中存在的問(wèn)題及解決方法的探討

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　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要一定規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施做后盾,基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要比經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適度超前。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展,我國(guó)近幾年加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,引用了多種投資模式。BOT項(xiàng)目融資模式目前在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始廣泛的應(yīng)用，并在一些項(xiàng)目中取得了成功。但是在采用BOT融資模式項(xiàng)目的實(shí)踐中也存在著一些問(wèn)題，本文旨在探討出這些問(wèn)題，并嘗試去找到解決這些問(wèn)題的辦法，為以后的BOT項(xiàng)目提供一些有益的參考。

　　一 BOT概念結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)分析

　　1 BOT概念

　　BOT是英文“Building—Operate—Transfer”的縮寫，即“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交”，是作為私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種形式出現(xiàn)的。BOT指政府或具有政府背景的組織(企業(yè))與項(xiàng)目建設(shè)公司合作經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種特殊運(yùn)作模式。通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議，政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的特許權(quán)授予項(xiàng)目公司，而項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并從中回收成本、償還債務(wù)、獲取利潤(rùn)，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目所有權(quán)無(wú)償移交給政府部門。BOT項(xiàng)目特許期一般為10到35年。

　　2 BOT項(xiàng)目模式的特點(diǎn)

　　由于BOT項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,因而既具有項(xiàng)目的一般特點(diǎn),又具有BOT項(xiàng)目的許多特殊性質(zhì),這些特點(diǎn)包括:(1)BOT項(xiàng)目具有投資金額大，建設(shè)周期長(zhǎng)，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜;(2)項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有直接控制權(quán)，在融資期間也無(wú)法獲得任何經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，只能通過(guò)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行獲得間接的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益;(3)由于采用BOT模式融資的項(xiàng)目涉及巨額資金，又有政府的特許權(quán)協(xié)議作為支持，投資者愿意將融資安排成為有限追索的形式，在項(xiàng)目中注入一定的股本資金，承擔(dān)直接的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn);(4)各方合同關(guān)系十分復(fù)雜:僅從項(xiàng)目公司的角度來(lái)看,與各方的合同關(guān)系包括政府方、公司的眾多股東、多個(gè)融資方、總承包商、運(yùn)營(yíng)公司和開(kāi)發(fā)公司、保險(xiǎn)公司、各類咨詢公司(如法律、財(cái)務(wù)等)等,任一方關(guān)系處理不好均可能影響項(xiàng)目的建設(shè)。(5)通過(guò)采取讓本國(guó)公司或外國(guó)公司籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目融資的所有責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司，而且能使我們獲得先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提高建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量、縮短建設(shè)工期降低各種費(fèi)用。這樣既可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)又有利于提高項(xiàng)目公司的運(yùn)作效率。

　　二 我國(guó)BOT項(xiàng)目在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題和困難

　　雖然BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上取得了如此大的成效，但是也不乏有失敗之處，尤其是我國(guó)的這些項(xiàng)目與國(guó)際上通用的BOT方式相比，還處于有中國(guó)特色的初級(jí)階段，因而在實(shí)踐中也存在著一些問(wèn)題和困難。

　　(1) BOT方式將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在一定期限內(nèi)全權(quán)交由私營(yíng)機(jī)構(gòu)去建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)，政府不能擁有對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)法獲得收益，也無(wú)法考慮基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，將會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者剩余減少。

　　(2)由于BOT項(xiàng)目操作復(fù)雜，前期準(zhǔn)備過(guò)程長(zhǎng)，對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，要想中標(biāo)必須花費(fèi)大量的可行性研究費(fèi)乃至初步設(shè)計(jì)費(fèi)，但是否中標(biāo)是不確定的。如果不能中標(biāo)，已投入資金可能成為沉沒(méi)成本，致使投資風(fēng)險(xiǎn)增大，減少投資者的積極性，影響基礎(chǔ)設(shè)施的融資建設(shè)。

　　(3) BOT經(jīng)營(yíng)的方法與合資公司不同，投資者雖然經(jīng)營(yíng)管理，但它只能按投資的一定比例或按投資項(xiàng)目所在國(guó)稅法的規(guī)定每年收取利潤(rùn)。由于BOT投資項(xiàng)目一般回收期長(zhǎng)，投資者總希望能得到高比例的利潤(rùn)，以便在短期內(nèi)收回投資，而且公營(yíng)機(jī)構(gòu)大量的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)機(jī)構(gòu)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檩^高的社會(huì)成本，即要求比較高的投資回報(bào)率來(lái)補(bǔ)償其所承受的風(fēng)險(xiǎn)。但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平和居民的承受能力差別大，總體偏低，不能承受過(guò)高的產(chǎn)品價(jià)格或服務(wù)收費(fèi)。這將會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者負(fù)擔(dān)將更加沉重。因此如何協(xié)調(diào)投資者要求的合理的回報(bào)率和消費(fèi)者的承受能力之間的關(guān)系，就成了一個(gè)相當(dāng)棘手的問(wèn)題。

　　(4)BOT項(xiàng)目的參與者有各自不同的利益，例如項(xiàng)目股東希望承包商的報(bào)價(jià)盡可能的低，從而減少項(xiàng)目的投資額，提高項(xiàng)目投資收益率;而承包商則希望通過(guò)工期和費(fèi)用索賠，增加建設(shè)投資，以使自己多盈利。各個(gè)機(jī)構(gòu)之間不能取得協(xié)調(diào)一致，勢(shì)必會(huì)影響到BOT項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度及質(zhì)量保證。

　　(5)BOT項(xiàng)目公司的投入資本只要來(lái)源于國(guó)內(nèi)外銀行，而受費(fèi)卻為所在國(guó)的貨幣，項(xiàng)目建成后會(huì)導(dǎo)致大量外匯流出，加重所在國(guó)外匯儲(chǔ)備的壓力。而且在我國(guó)現(xiàn)行外匯管理體制下，外國(guó)投資者最擔(dān)心的是能否在我國(guó)外匯市場(chǎng)或銀行得到足夠的外匯以償付其外匯投資及其應(yīng)得到的利潤(rùn)。目前臨時(shí)的外匯調(diào)劑政策和作法與BOT投資者長(zhǎng)期目標(biāo)與戰(zhàn)略仍相差甚遠(yuǎn)，如何縮小差距，參照國(guó)際慣例找出一條既符合我國(guó)外匯制度，同時(shí)又便于投資者躲避風(fēng)險(xiǎn)并匯兌境外的方法，是值得認(rèn)真研究的問(wèn)題。

　　(6)在特許期將滿時(shí)，BOT項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)即將轉(zhuǎn)移，投資者為加速其成本回收，保證利益的最大化，在轉(zhuǎn)讓前期不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些短期行為，過(guò)度使用資源，加速了基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的損耗，進(jìn)而損害了政府的利益。同時(shí)這些項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中，可能造成對(duì)周圍環(huán)境的影響或?qū)ψ匀毁Y源一定程度上的破壞。因此政府必須對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，然而，由于特許權(quán)協(xié)議，政府無(wú)法直接控制項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程和方式，以及某些技術(shù)認(rèn)識(shí)方面的差異，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管以及轉(zhuǎn)移驗(yàn)收增加了一定的困難。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移之后，設(shè)施的運(yùn)營(yíng)將會(huì)發(fā)生一系列的大調(diào)整，比如管理的方式，服務(wù)價(jià)格和產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整。技術(shù)的掌握及外部關(guān)系的變動(dòng)等都將影響到項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

　　三 BOT項(xiàng)目問(wèn)題解決方法建議

　　由于BOT方式本身具有的優(yōu)勢(shì)，如利用外資、技術(shù)創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、管理高效、成本控制等，得到了許多發(fā)展中國(guó)家的青睞。尤其是我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，積極利用BOT模式加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速、穩(wěn)定、持續(xù)、協(xié)調(diào)的發(fā)展具有重大的意義。但由于上述因素的影響與制約，BOT模式尚處于積極探索的階段，還沒(méi)有形成普遍的為大家所接受的規(guī)范。為使BOT項(xiàng)目在我國(guó)順利的進(jìn)行，提出如下幾點(diǎn)建議：

　　(1)加強(qiáng)有關(guān)BOT方式的專項(xiàng)立法。改革開(kāi)放放以來(lái)，我國(guó)已制門和頒布了200多個(gè)涉及外商投資的法律、法規(guī)，初步營(yíng)造了符合國(guó)際慣例的投資環(huán)境。但是，目前我國(guó)既沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)BOT融資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一的管理，也沒(méi)有相應(yīng)的政策和法規(guī)來(lái)規(guī)范和指導(dǎo)BOT項(xiàng)目的實(shí)施。BOT項(xiàng)目非常復(fù)雜，不僅涉及到境外企業(yè)、境內(nèi)的許多部門和機(jī)構(gòu)，還涉及到國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、外匯政策和投資政策等具體問(wèn)題。因此，有必要進(jìn)行BOT專門立法，這既有利于大大提高BOT項(xiàng)目的運(yùn)作效率和透明度，又有利于方便政府依照法律程序?qū)OT項(xiàng)目進(jìn)行管理和控制，減少合同履行和項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓過(guò)程中不必要的糾紛。發(fā)達(dá)國(guó)家BOT的立法方式不盡相同，大體分為兩種模式:一種是建立對(duì)國(guó)內(nèi)所有BOT項(xiàng)目都適用的通用法規(guī)的管理模式，即通用法規(guī)模式，以澳大利亞為代表;另一種是針對(duì)每一個(gè)BOT項(xiàng)目的具體情況定立單獨(dú)的具有法律效力的合同或協(xié)議的管理模式，即單項(xiàng)立法模式，以香港特區(qū)為代表。

　　(2)政府要對(duì)BOT項(xiàng)目提供強(qiáng)有力的支持，以營(yíng)造一個(gè)良好的政策氛圍，為投資者提供安全保證。政府的支持只要包括行政和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。政府在BOT項(xiàng)目的實(shí)施中要有足夠的政治影響力和必須的權(quán)利，以便能迅速有效的處理項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問(wèn)題，維持項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而且要為項(xiàng)目的建設(shè)提供稅收優(yōu)惠，提供土地及其他項(xiàng)目建設(shè)需要的設(shè)施，提供防止競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目進(jìn)入的保證。對(duì)于那些沒(méi)有中標(biāo)的項(xiàng)目投資者，政府應(yīng)該給予一定的補(bǔ)償，以鼓勵(lì)各方投資者的進(jìn)入，再?gòu)闹袚駜?yōu)選取最佳的項(xiàng)目投資者。

　　(3)要考察和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家基建項(xiàng)目前期工作制度，建立自己的項(xiàng)目評(píng)估測(cè)算體系，合理分配風(fēng)險(xiǎn)和確定投資回報(bào)率及股本回報(bào)率。投資者的收益率同其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小成正比，風(fēng)險(xiǎn)為零時(shí)，回報(bào)率最低(如銀行存款利率)。如果政府要求把所有的風(fēng)險(xiǎn)都由承包商承擔(dān)，那么承包商就要提出更高的要價(jià)，以此作為償付風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用。理想的投資回報(bào)率一般比借款利率要高8%～10%，如英吉利海峽隧道為10%～20%，馬來(lái)西亞高速公路為12%～17%。由于股本回報(bào)率只基于股本，且股東承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)高于債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)，因此股本回報(bào)率應(yīng)高于投資回報(bào)率，并一般要高于利率10%以上。其次政府要加強(qiáng)產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格的基礎(chǔ)研究，分析項(xiàng)目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及消費(fèi)者能夠支付產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)的能力有多大，以此制定出合理的可以接受的產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格。并與投資者協(xié)商，對(duì)產(chǎn)品的價(jià)格取得一致。

　　(4)成立統(tǒng)一性的項(xiàng)目集中管理機(jī)構(gòu)，配備項(xiàng)目所在地方政府的微觀運(yùn)行環(huán)境中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督體系。這類機(jī)構(gòu)的設(shè)置旨在協(xié)調(diào)BOT項(xiàng)目運(yùn)作中公司與經(jīng)營(yíng)者之間，股東與承包商之間以及與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)部門之間的關(guān)系，確保項(xiàng)目按時(shí)、按質(zhì)、按量順利完成。

　　(5)國(guó)家應(yīng)在通盤考慮國(guó)際收支平衡和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的條件下，選擇一定數(shù)量的項(xiàng)目采用BOT方式。對(duì)國(guó)家批準(zhǔn)的項(xiàng)目，正當(dāng)?shù)耐鈪R兌換(紅利、還本、付息)，應(yīng)給予保證，并對(duì)國(guó)家外匯儲(chǔ)備不產(chǎn)生大的影響和壓力。而且國(guó)家可以通過(guò)在金融機(jī)構(gòu)設(shè)置專門的針對(duì)BOT項(xiàng)目融資的金融產(chǎn)品，為投資者降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

　　(6)防止投資者在項(xiàng)目后期對(duì)資源的過(guò)度使用，政府可以采取分階段回收方式，比如高速公路，并安排專門的人員參與到項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理中，學(xué)習(xí)其中的管理經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督承包商的維修工作。保證項(xiàng)目移交時(shí)處于良好的狀態(tài)與繼續(xù)運(yùn)作的能力，而不會(huì)發(fā)生很大的波動(dòng)，為項(xiàng)目在技術(shù)、管理、設(shè)備上面的平穩(wěn)移交奠定基礎(chǔ)。

　　(7)BOT項(xiàng)目涉及領(lǐng)域龐雜，問(wèn)題眾多，無(wú)論是政府還是投資者組建的項(xiàng)目公司，僅靠自身人員的組成難以解決各方面的問(wèn)題。因此在項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)要聘請(qǐng)一些技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律方面的專家和咨詢公司作為顧問(wèn)，爭(zhēng)取談判主動(dòng)，加速項(xiàng)目進(jìn)程，而且可以保護(hù)項(xiàng)目的各參與方在項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)中的利益。此外，還應(yīng)該注重國(guó)內(nèi)BOT專業(yè)人才的培養(yǎng)。BOT是一種全新的融資方式，有一套獨(dú)特的運(yùn)行方式和規(guī)則，但我國(guó)BOT專業(yè)人員相當(dāng)匱乏，加快BOT專門人才的培養(yǎng)，能保證BOT項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓的順利進(jìn)行。

　　總之，BOT融資模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域正越來(lái)越得到國(guó)家政府部門的重視，這種融資方式能極大的緩解我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的短缺。隨著投資環(huán)境的改善和投資風(fēng)險(xiǎn)的降低，BOT模式將會(huì)得到更大的發(fā)展，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也將起到重要的作用。