水利信息化管理體制和運行機制調(diào)研與思考

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

摘　要：論文結合水利部信息化工作領導小組辦公室和水利部水利信息中心就水利信息化的管理體制和運行機制進行的專題調(diào)研，對機構設置、職能定位、人員編制、制度法規(guī)等體制情況，運行機制的信息化決策、信息項目建設、信息系統(tǒng)運維、信息資源管理、經(jīng)費保障、人才隊伍建設等方面進行了系統(tǒng)總結，分析了存在的問題，并提出對策和建議。關鍵詞：水利信息化；管理體制；運行機制；調(diào)研

Investigation and Thoughts on Water Resources InformatizationManagement System&Operation Mechanism Abstract:Based on a special investigation on management system and operation mechanism for water resourcesinformatization undertook by office of the leading group of informatization task and water information center ofMinistry of Water Resources,system situation of organization constitution,function location,staff quota as well asregulations and rules,informatization decision-making,information project development,operation and maintenancefor information system,information resources administration,funds ensuring and development of talented people foroperation mechanism are summarized systematically.The author also makes an analysis on existing problems,and putsforward countermeasure and suggestion. Keywords:water resources informatization;management system;operation mechanism;investigation   引言 為較全面地掌握全國水利信息化管理體制和運行機制的基本情況，分析存在的問題，探索體制和機制發(fā)展優(yōu)化的新思路，促進水利信息化又好又快地發(fā)展，為水利現(xiàn)代化提供更好的支撐和促進，水利部信息化工作領導小組辦公室（以下簡稱部信息辦）和水利部水利信息中心就水利信息化地管理體制和運行機制進行了專題調(diào)研。 1　水利信息化管理體制和運行機制發(fā)展沿革 伴隨著信息技術的迅猛發(fā)展和廣泛應用，伴隨著水利事業(yè)的快速發(fā)展，伴隨著水利信息化工作的開展，水利信息化管理體制和運行機制歷經(jīng)準備、起步、發(fā)展等階段，逐步形成當前的管理和實施格局。 1.1　準備階段 我國從20世紀80年代開始進行水利信息化建設，取得了一些成果。但是，受信息系統(tǒng)規(guī)模、應用范圍，以及信息技術、業(yè)務規(guī)范化等方面的限制，水利信息化的管理、實施、運行維護等工作分散在各個部門，管理體制和運行機制較為分散，總體上處于準備階段。 1.2　啟動階段 隨著《全國水利信息化規(guī)劃（“金水工程”規(guī)劃）》的出臺，以及國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)的啟動建設，水利部在1997年成立了由副部長任組長的水利信息化工作領導小組，統(tǒng)一領導全國水利信息化工作，確立了“以水利信息化帶動水利現(xiàn)代化”的發(fā)展戰(zhàn)略。2000年，水利部將水利信息化工作領導小組辦公室（信息辦）設在水利部水利信息中心。至此，水利信息化管理體制和運行機制基本啟動，并完成了相關的部署工作。 1.3　發(fā)展階段 2003年，水利部調(diào)整了水利信息化工作領導小組成員，明確了部信息辦的職能（辦人教[2003]126號文），管理體制和運行機制進入自上而下穩(wěn)步推進的發(fā)展階段。水利部信息化工作專家咨詢委員會和中國水利學會水利信息化專業(yè)委員會于2004年成立，7個流域機構和多個省級水行政主管部門先后成立了水利信息化工作領導小組及其辦公室，初步建立了水利信息化管理體制和運行機制。隨著水利事業(yè)的發(fā)展，隨著我國產(chǎn)業(yè)升級、社會轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，水利信息化進入快速發(fā)展階段，管理體制和運行機制也需要進一步健全創(chuàng)新、發(fā)展優(yōu)化。 2.1　資料來源 調(diào)研工作結合《2006年度中國水利信息化發(fā)展報告》、《中國水利信息網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告（2006）》的編制進行。這是水利系統(tǒng)第1次在如此廣泛的范圍內(nèi)進行水利信息化管理體制和運行機制的全面調(diào)查。本次調(diào)研，以各單位收集匯總的資料為基礎，結合部信息辦進行全國水利信息化行業(yè)管理掌握的各種情況，凝練出的各項指標基本反映了我國水利信息化管理體制和運行機制的主要狀況。 2.2　調(diào)研方法 調(diào)查方法上，主要采用普查法和典型調(diào)查法。向參加調(diào)研單位發(fā)放調(diào)查表進行普查，同時，就普查表中的某些項及各單位體制和機制創(chuàng)新優(yōu)化進行典型調(diào)查。調(diào)查方式上，采用問卷調(diào)查、訪問、網(wǎng)上檢索、座談會相結合的方式。 3　調(diào)研結果分析 3.1　組織機構 領導小組的工作機制是水利信息化工作有序開展的組織保障，主要職責是確定管轄范圍內(nèi)水利信息化工作的方針、政策、規(guī)劃，具體工作主要通過信息辦來執(zhí)行。截止到2006年，全國省級以上水行政主管部門中，已有30個成立了信息化工作領導小組和信息化工作領導小組辦公室，占應成立總數(shù)的77%[1]。信息辦的機構設置、職能定位、人員編制等反映了水利信息化工作的組織保障情況。 根據(jù)調(diào)查情況，信息辦的機構設置包括以下3種形式：（1）成立專職機構（一般是在現(xiàn)有機構內(nèi)成立1個2級機構），如長委在辦公室成立信息辦；（2）掛靠在綜合部門、信息中心、科技部門或防辦等現(xiàn)有機構，這是目前大多數(shù)單位采用的方式；（3）部分單位只有領導小組，沒有負責具體事務的信息辦，視情況臨時將某項工作委托給相關部門執(zhí)行。就信息辦的職能定位和人員編制來看，大部分單位賦予了信息辦相關職能，負責信息化建設制度、規(guī)劃、標準、立項、建設、驗收、評價等工作，確定了具體的編制；但部分單位信息辦只有牌子，沒有長期或固定的信息化管理職能，沒有固定編制，少數(shù)單位信息辦只有1人。就信息辦工作機制來看，因大部分信息辦成立或掛靠在事業(yè)單位，致使信息辦協(xié)調(diào)能力有限，職能履行有一定困難。 3.2　制度法規(guī)和規(guī)劃政策法規(guī) 對于保障、引導、規(guī)范和促進水利信息化建設意義重大。2003年以來，結合全國水利信息化建設現(xiàn)狀和發(fā)展的需求，水利部先后頒布了《水利部信息化建設管理暫行辦法》、《關于進一步推進水利信息化工作的若干意見》等重要文件。在全國水利信息化相關政策的指導下，部分流域機構和省級水行政主管部門結合本流域水利信息化建設的實際情況，制定了管轄范圍內(nèi)的水利信息化規(guī)劃等政策。如《北京市水務信息化建設管理暫行辦法》、《天津市水利信息化建設管理辦法》、《上海市水務局信息化建設管理暫行辦法》、《陜西水利信息化管理辦法》。在規(guī)劃方面，水利部印發(fā)或制定了《全國水利信息化規(guī)劃綱要》、《全國水利信息化規(guī)劃（“金水工程”規(guī)劃）》、《全國水利信息化發(fā)展“十一五”規(guī)劃》。在此帶動下，7大流域和部分省級水行政主管部門先后頒布了水利信息化規(guī)劃。這些管理辦法引導、促進、規(guī)范水利信息化工作邁出了堅實的步伐。相關規(guī)劃對于明確一定時期內(nèi)水利信息化的目標與任務、建設重點等提供了指導意見。但是，尚缺乏一些面向全國的、更加系統(tǒng)的宏觀層面的管理辦法，相關規(guī)劃的執(zhí)行情況也因立項等因素導致作用弱化。 3.3　人才隊伍 據(jù)統(tǒng)計，省級以上水利部門中，主要從事水利信息化技術工作的有2 174人，具有高級職稱的達24%，中級職稱人數(shù)占1/3強[1]。 人才隊伍總體上存在以下一些特點：（1）隨著信息化管理機構與實施部門的落實，信息化從業(yè)人員的人數(shù)略有增加，結構漸趨合理；（2）相對于信息技術的快速發(fā)展，現(xiàn)有人員知識結構有老化的趨勢；（3）相應于人員待遇和激勵機制的障礙，水利信息化單位對高級信息管理和技術人才缺乏足夠的吸引力，人才隊伍更新遲滯，人才流失嚴重；（4）復合型人才極為缺乏，除了傳統(tǒng)意義上以信息技術為主同時也熟悉水利業(yè)務的復合型人才，還應包括精通水利業(yè)務同時也了解信息技術的復合型人才。 3.4　經(jīng)費保障 2006年度，信息化專項建設計劃投資達17億元第2期成建國等：水利信息化管理體制和運行機制調(diào)研與思考11以上，其中年度新增投資計劃超過3億元（不含在水利工程投資中包含的信息化建設投資），約占同期全國水利建設投資到位資金的2%以上。總體上說明水利信息化受到了重視，但是，綜合分析近幾年的建設經(jīng)費，年份間差距較為明顯，說明信息化建設經(jīng)費渠道缺乏保障，缺乏整體規(guī)劃和長遠考慮[1]。從運行維護經(jīng)費來看，納入財政預算的運行維護資金達7 400萬元，其中水利部及流域機構2 045萬元，地方5 355萬元。但是，就全國范圍來看，有近2/5的單位根本沒有運維經(jīng)費，2/5的單位不足或嚴重不足，基本滿足的不到2/5，能夠滿足的僅占2%，有專項運維經(jīng)費的僅占1/5。信息系統(tǒng)建成后運行維護經(jīng)費難以落實，成為水利信息系統(tǒng)正常運行和效益發(fā)揮的瓶頸[2]。 4　存在的主要問題 通過統(tǒng)計分析，調(diào)研組認為，現(xiàn)有的水利信息化管理體制和運行機制是各級水利部門經(jīng)過各自摸索逐漸形成的，這個過程受到歷史慣性、現(xiàn)有制度及非正常因素等多重影響，存在2個方面的問題。 4.1　職能不清、職責不明 從全國的情況看，我國的水利信息化管理機構基本采用的是信息化領導小組加信息辦加信息化業(yè)務主管部門的模式。全國省級以上水行政主管部門有77%成立了信息化領導小組，并設有辦公室和落實了實施部門。其中，領導小組組長一般由本級水行政主管部門分管領導兼任，成員由各職能部門相關負責人兼任。信息辦為信息化領導小組的常設辦事機構，大多不是專門的獨立機構，沒有獨立的行政事權，缺乏相應的職能，無工作經(jīng)費，與信息化工作的長期性與全局性不相稱。人員隊伍方面，與需要承擔的工作任務極不相稱。領導水利信息化建設的機構人員極少數(shù)為行政編制，大部分為事業(yè)編制，有的機構甚至沒有編制。在統(tǒng)計資料范圍內(nèi)，全國省級以上水行政主管部門的水利信息化行業(yè)管理與推進的專職人員僅為118人，按45個省級以上單位來看，平均每個單位只有2.6人。領導協(xié)調(diào)機制層面，權利責任失衡。信息化是整個領域充分利用信息技術來帶動現(xiàn)代化的歷史過程，因此信息化推進機制應該是全局的。但是，由于信息辦并不是行政管理部門的職能部門，對信息化建設的管理只能停留在規(guī)劃、技術標準等過于宏觀的層面，對規(guī)劃、標準的落實與實施，特別是具體項目的實施行政事權不夠。從全國的情況看，信息化建設項目的規(guī)劃、立項和審批，除部信息辦對部管項目有一定的參與外，大多數(shù)項目信息辦基本無權過問，導致以建設水利信息化綜合體系為標志的水利信息化整體推進機制無從建立和落實。 4.2　多頭領導、實施不力 將水利業(yè)務、水利管理與現(xiàn)代信息技術相結合是水利信息化一項全新的歷史使命，作為主管機構，必須對政府和水利業(yè)務的流程機制及信息技術的特點都很熟悉。另外，水利信息化效果的發(fā)揮關鍵在于實現(xiàn)資源的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)的共享，為了做到這一點，信息化的主管部門必須擁有充分的權限和與之相對應的責任?，F(xiàn)有的水利信息化主管部門大都相對偏重技術，類似信息辦和信息中心這樣的機構發(fā)揮的職能還只是停留在技術層，而具有真正意義決策權的信息化領導小組成員則業(yè)務繁忙，缺乏足夠的時間考慮部門信息化需求。這種現(xiàn)狀與水利信息化的大規(guī)模推進和高速發(fā)展不相適應。信息化的主管部門所賦予的工作職責主要是信息化項目建設的本身，而不是信息化的整體推進與發(fā)展，目前大多數(shù)信息化業(yè)務應用項目的規(guī)劃、實施與管理基本上由項目業(yè)主方自行決策和執(zhí)行，信息化主管部門的行業(yè)管理職能難以落實到位，管理機制無從建立，信息化無法作為一個整體開展工作，信息化工作在多個業(yè)務部門多頭領導下分散建設，直接后果是重復建設嚴重，信息系統(tǒng)的水平難以提高，資源共享的難度不斷加大，效益難以發(fā)揮，總體效果不理想。 5　完善優(yōu)化的對策建議 隨著經(jīng)濟社會和水利事業(yè)的發(fā)展，管理體制和運行機制問題已日益成為我國水利信息化發(fā)展的重要障礙。為此，為確保水利信息化的順利推進，真正帶動水利現(xiàn)代化，采取切實可行的措施，優(yōu)化調(diào)整我國水利信息化管理體制和運行機制已成為一個十分緊迫的問題，因此當前需要重點做好3個方面的工作。 5.1　正確認識水利信息化的地位和作用 水利信息化不僅是信息化部門的工作，也是水12水利信息化2010,(2)利全行業(yè)的共同工作。各級水利部門要充分認識到水利信息化的意義和長期性，提高對水利信息化行業(yè)管理與推進的重視程度，從根本上改變信息化工作可有可無的臨時性觀念或信息化僅僅是信息系統(tǒng)建設的片面認識。 5.2　建立健全水利信息化工作機制和機構 水利信息化工作是一項長期、持續(xù)的工作。在信息化推進初期，以領導小組的方式開展信息化推進工作，從宏觀角度重點推進規(guī)劃、標準等信息化發(fā)展的前期工作，是十分必要的。但隨著信息技術的深入應用，信息系統(tǒng)在整個行業(yè)內(nèi)的地位與作用已不容代替，信息化建設的規(guī)模和速度迅速增大，需要將信息化行業(yè)管理納入水行政管理的日常軌道，進一步分清信息化推進和行業(yè)管理與水利其他事務間的事權，使信息化推進和行業(yè)管理與其他水利業(yè)務管理一樣逐步正規(guī)化和制度化，為在水利行政主管部門內(nèi)設立信息化主管部門，接替信息辦的工作創(chuàng)造必要條件。目前個別部委設立信息化推進司來主管該行業(yè)的全國信息化的做法很值得研究與借鑒。在實施層面，須全面落實水利信息化行業(yè)管理與推進的職能與職責，建議信息化主管部門的職能主要包括以下幾種：參與高層管理決策，制定信息化政策與規(guī)劃，管理信息化流程，負責信息化建設管理，為決策者提供信息技術支持，評估信息化活動，信息溝通與協(xié)調(diào)，以及負責信息化宣傳、咨詢與培訓等。信息化主管部門的主管領導應作為一個跨技術、跨部門的高層決策者，協(xié)調(diào)不同部門之間的信息化工作，保證信息化的統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復建設，共同推進水利信息化建設。 5.3　強化信息中心的執(zhí)行職能 為順利推進和實施水利信息化工作，除要求信息化主管部門參與相關決策，還要求實施部門具備相應的職能、能力。作為信息化工作具體執(zhí)行及日常運行維護的保障部門，需要進一步落實和強化職能，加強能力建設，穩(wěn)步推進信息化建設順利開展。推進信息化建設工作，除了要在政策法規(guī)、規(guī)劃計劃、財務等方面加以引導和規(guī)范，從立項、實施、運行維護等信息化建設全環(huán)節(jié)加以控制外，各級信息中心要加強自身能力建設，要為各級水利業(yè)務部門開展信息采集、數(shù)據(jù)傳輸、應用支撐、安全保障，以及其他水利信息化的相關建設工作提供必要的服務與支持。各級水行政主管部門要重視水利信息化專業(yè)隊伍的建設，形成集中的水利信息化人力資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮人才隊伍的專業(yè)化、整體化、系統(tǒng)化的建設與運行管理作用，促進水利信息化建設健康有序發(fā)展。   參考文獻 [1]水利部信息化工作領導小組辦公室.2007年度中國水利信息化發(fā)展報告[M].北京：中國水利水電出版社，2008. [2]水利部信息化工作領導小組辦公室.中國水利信息網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告(2006)[M].北京：中國水利水電出版社，2008.