簡論三峽工程開發(fā)性移民的補償原則

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1984年，黨中央、國務(wù)院決定三峽工程水庫移民實行開發(fā)性移民方針。1985年至1992年三峽工程移民工作進行了8年試點，1993年開始大規(guī)模實施。至1997年10月底，在開發(fā)性移民方針指引下，一期移民搬遷安置任務(wù)順利完成，保證了大江截流的如期實現(xiàn)。大規(guī)模實施5年間，三峽庫區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，開發(fā)性移民方針日益深人人心。實踐證明，開發(fā)性移民方針是能夠使水庫移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富” 的方針，是“對國家負責、對移民負責、對歷史負責”的方針。

　　開發(fā)性移民方針的重要原則之一，是要對水庫淹沒的公私財產(chǎn)進行補償?shù)脑瓌t，即開發(fā)性移民補償原則。

　　《現(xiàn)代漢語辭典》中對“補償”一詞的解釋是：“補償—補足（損失）”。應(yīng)當說，對三峽水庫移民的補償，符合上述解釋，不但補足了受淹沒的公私財產(chǎn)的損失，而且還考慮了適當?shù)陌l(fā)展。對三峽水庫移民的補償大致可分為以下三種類型。

　　第一種類型是新舊差價性補償。

　　對于淹沒的一棟民房、一座工廠廠房、一條公路、一座水電站等，無論其已經(jīng)使用了多少年，也就是無論其新舊程度如何，在原規(guī)模、原標準的前提下，都是按一座新 的建筑物進行補償?shù)摹Ｒ蛔谎跊]沒的舊建筑物現(xiàn)在（實物調(diào)查時）的價值屬于賠償部分；該座舊建筑物與同樣規(guī)模、同樣標準的新建筑之間差價，屬于補償?shù)牟糠?。例如，一棟磚混結(jié)構(gòu)的居民住房，按1993年5月末價格水平（三峽樞紐工程和水庫移民均采用這一價格水平）的補償標準是每平方米185元，假如這棟房屋已經(jīng)住了10年，按50年折舊現(xiàn)值為每平方米148元，這部分應(yīng)當是賠償；而185元與148元之間的差價，即每平方米37元應(yīng)當是補助的。這樣補償?shù)哪康氖菫榱四軌蜃屢泼裨谛掳徇w的地方按照原標準（磚混結(jié)構(gòu)）、原規(guī)模（原面積），蓋起一棟新的住房。

　　還應(yīng)說明的是，對于公路（含橋梁）、輸變電線路、通訊線路、港口碼頭等專項設(shè)施，不但要按原規(guī)模、原標準進行補償，還要使其能夠恢復原功能。比如：水庫淹沒了10公里山區(qū)重丘4級公路，而要恢復原功能，必須要新建12公里才行，那就按新建12公里山區(qū)重丘4級公路進行補償。

　　第二種類型是適當發(fā)展性補償。

　　這類補償主要體現(xiàn)在對受淹城市、縣城和集鎮(zhèn)在搬遷后的新城鎮(zhèn)的占地規(guī)模上，還體現(xiàn)在對新城鎮(zhèn)用水、用電容量及設(shè)施的補償上。凡是到過三峽庫區(qū)的人們都知道，三峽庫區(qū)受淹舊城鎮(zhèn)的共同特點是，道路狹窄，房屋擁擠，人口密度大，發(fā)展余地小，人均占地一般只有25～30平方米，國家為了徹底改變?nèi)龒{庫區(qū)城鎮(zhèn)的落后面貌，給予了適當?shù)陌l(fā)展性補償，即不論一座城鎮(zhèn)原有的占地規(guī)模有多大，均在考慮了城鎮(zhèn)人口的增長因素之后，按建設(shè)部規(guī)定的人均占地標準補償占地規(guī)模。

　　《三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》（以下簡稱《大綱》）中規(guī)定的人均占地標準是：城市80平方米從，縣城70平方米從一類集鎮(zhèn)66平方米從，二類集鎮(zhèn)61平方米從。需要著重指出的是，據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，目前除新疆、青海、內(nèi)蒙古等地域較為廣闊的省、自治區(qū)外，全國尚有70%的城鎮(zhèn)還沒有達到上述標準。國家讓三峽庫區(qū)受淹城鎮(zhèn)在搬遷后即達到上述占地規(guī)模標準，應(yīng)當說，是國家對三峽水庫淹沒區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)居民的關(guān)心和支持，為新城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境和有利的條件。

　　根據(jù)水利部長江水利委員會編制的湖北省、重慶市三峽水庫移民安置規(guī)劃報告中數(shù)據(jù)統(tǒng)計，以8個全淹的縣為例，新縣城占地規(guī)模與舊縣城占地規(guī)模相比，其倍數(shù)平均為2.65倍，最大的為3.23倍。由此可以清楚地看出，舊縣城原有的占地規(guī)模，是賠償部分；新縣城比舊縣城擴大的占地規(guī)模，是補助部分；而且補助部分都大于賠償部分。

　　由于新縣城占地規(guī)模的擴大，不論舊縣城原有的用水、用電容量與設(shè)施的規(guī)模有多大，《大綱》中也都按照建設(shè)部規(guī)定的標準進行了補償。比如：城鎮(zhèn)居民用水量標準為：城市120升/人/日、縣城和一類集鎮(zhèn)100升/人。日；二類、三類集鎮(zhèn)80升/人/日；城市、縣城的供水普及率要達到100%；除生活用水外，還規(guī) 定了工業(yè)、市政、公共建筑、不可預計等用水量的標準。城鎮(zhèn)供電負荷標準為：生活用電，城市250瓦從，集鎮(zhèn)150瓦/人；工業(yè)用電，根據(jù)隨城鎮(zhèn)遷建的受淹工礦企業(yè)用電量而定；市政與公共建筑用電，城市、縣城按總用電量的5%～8%確定，集鎮(zhèn)按總用電量的3%～5%確定。

　　按照上述用水、供電補償標準，每座新縣城都建起了現(xiàn)代化的自來水廠和供水管網(wǎng)，建起了大容量的變電站和供電線網(wǎng)，和舊縣城相比，均有了成倍的增長和長足的發(fā)展。

　　對新城鎮(zhèn)的排水設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、消防、公共綠地、道路等，《大綱》中也都按照建設(shè)部規(guī)定的標準給予了補償。

　　三峽庫區(qū)第一座建成的新縣城——秭歸縣新縣城已經(jīng)搬遷結(jié)束，于1998年9月28日舉行了隆重、簡樸的搬遷儀式。新縣城道路寬闊，交通便利，高樓聳立，綠地成片，市場繁榮，儼然已成為一座現(xiàn)代化的新型城市，與狹窄擁擠破舊不堪的老縣城形成鮮明的對比。新縣城已成為秭歸全縣新的政治、經(jīng)濟、文化中心。其余7座全遷的新縣城及上百座新集鎮(zhèn)，都在加緊建設(shè)，有的已初具規(guī)模，數(shù)十座新集鎮(zhèn)已經(jīng)基本建成。應(yīng)當說，秭歸縣新縣城是三峽庫區(qū)新縣城的縮影。

　　第三種類型是動態(tài)增長性補償。

　　開發(fā)性移民與賠償性移民的根本區(qū)別之一就是考慮了動態(tài)增長因素，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

　　一、方面是考慮了移民的動態(tài)增長。在逐戶、逐級調(diào)查到的淹沒線以下實有人口的基礎(chǔ)上，《大綱》中規(guī)定，對于農(nóng)村移民人口，按1.2%的年遞增率計算需要生產(chǎn)安置的人口；對于城鎮(zhèn)移民人口，考慮了以下五種增長因素：

　　1、隨遷人口，因城鎮(zhèn)搬遷而需要搬遷的而并不受淹的非農(nóng)業(yè)人口，一般按受淹人口的10%計算；

　　2、機械增長人口，按受淹人口和隨遷人口之和的10%計算；

　　3、占地人口，指新城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的原有人口，一般根據(jù)1/1000地形圖調(diào)查確定；

　　4、自然增長人口，直接受淹非農(nóng)業(yè)人口與前3種人口之和，按1.2%年遞增率計算至新縣城建設(shè)與搬遷完畢年；

　　5、常住無戶籍人口，指戶口不在受淹舊城鎮(zhèn)而長期（3年以上）居住在該城鎮(zhèn)內(nèi)的人口，一般按直接受淹的非農(nóng)業(yè)人口與隨遷人口之和的10%計算，直接受淹人口加上以上五種人口之和，來計算新城鎮(zhèn)占地規(guī)模（面積）和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補償費。由此可以看出，《大綱》為城鄉(xiāng)移民群眾確實是考慮得十分周到的。三峽水庫淹沒線以下的直接淹沒人口是84.75萬人，考慮了各種增長因素后，最終動遷人口為113萬人。

　　另一方面是考慮了移民補償資金在使用過程中的物價上漲（通貨膨脹）因素。三峽水庫移民補償資金總額為400億元，這是依據(jù)1993年5月末價格水平測算出來的。三峽工程水庫移民從1993年開始，到2009年結(jié)束，時間跨越長達17年。因此，必須考慮移民補償資金在使用過程中的物價上漲因素，才能保證水庫移民工作的順利完成。在計劃經(jīng)濟的體制下，傳統(tǒng)的做法 是每隔若干年調(diào)整一次概算，這樣作既不科學，也很難做到公正、合理。三峽工程對此進行了改革，水庫移民和樞紐工程建設(shè)一樣，都采用了“靜態(tài)控制，動態(tài)管 理”的辦法來進行投資控制與管理。每年要聘請有資格的中介機構(gòu)測算物價指數(shù)，再根據(jù)這一物價指數(shù)計算出測算年的動態(tài)投資與靜態(tài)投資之間的差額。

　　三峽工程水庫移民補償資金每年的物價指數(shù)是聘請中國價格中心進行測算的，該中心本著客觀、公正、科學、合理的原則，本著對國家、對移民、對歷史負責的精神，在三峽庫區(qū)14個區(qū)、縣，對數(shù)十種商品進行價格采集，以水利部長江水利委員會編制的概算權(quán)重為基礎(chǔ)，精心測算1993～1995年三峽水庫移民補償資金物價指數(shù)，通過專家評審后，已經(jīng)國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會批準。1996、1997年的物價指數(shù)也即將被批準?？紤]移民補償資金在使用過程中的物價上漲因素，充分體現(xiàn)了人民政府對移民群眾極端負責的精神。

　　要使水庫移民各大類補償投資及其總額計算的準確，關(guān)鍵還在于要實事求是、認真細致地搞好淹沒線以下的人口和實物數(shù)量的調(diào)查，也可以說這是計算水庫移民補償性投資的基礎(chǔ)，是執(zhí)行好開發(fā)性移民補償原則的基礎(chǔ)。

　　1991年至1992年6月上旬，水利部長江水利委員會會同四川、湖北兩省和有關(guān)地（市）縣政府，按照水利水電工程初步設(shè)計要求的精度，完成了20個縣（市）水庫淹沒線以下的人口調(diào)查和實物數(shù)量調(diào)查。實有人口的調(diào)查方法是：由調(diào)查人員根據(jù)分公安機關(guān)填發(fā)的戶口冊逐一入戶調(diào)查，按人口登記辦法當場核對并填報，由戶主簽字認可。農(nóng)村人口按組、村、鄉(xiāng)、區(qū)、縣逐級匯總，由各級負責人簽字認可，城鎮(zhèn)人口按居民組、居委會、街道辦事處、鎮(zhèn)、縣（市）逐級匯總由各級負責人簽字認可。這樣調(diào)查的成果是相當精確的，而且是群眾認可、各級政府認可的，因此是可信的。淹沒實物數(shù)量的調(diào)查大致也是采用上述方法進行的。

　　有了可靠的淹沒線以下人口和實物數(shù)量，有了經(jīng)過各方論證后得出的補償標準，即可以較為準確地計算出水庫區(qū)移民各大類補償投資額及其總額，三峽庫移民補償投資總額為400億元（1993年5月末價格水平），這一補償投資總額，不但能補償（補足）庫區(qū)移民的淹沒損失和搬遷安置，還考慮了移民適當?shù)陌l(fā)展。

　　還要著重指出的是，沒有深入接觸三峽水庫移民的有些社會人士及有些移民干部和群眾，總會提出這樣的問題：三峽水庫移民補償總投資為400億元，最終動遷113萬人，平均每人3.55萬元，而為什么每個農(nóng)民的生產(chǎn)、生活安置費才1萬多元呢？提出這樣的問題是不足為奇的，這是由于他們對三峽水庫移民的一個顯著特點不大了解的緣故。三峽水庫移民同其他水庫移民相比較，一個顯著特點是，農(nóng)村移民所占比重小，其補償投資僅為投資總額的17%，而縣城遷建、專項設(shè)施復建（公路、港口碼頭、輸電線路、通訊線路等）、工礦企業(yè)遷建和環(huán)境保護所占比重大，這四大類補償之和占總投資的65%，而其水庫移民中的大多數(shù)是農(nóng)村移民，其補償投資額往往占總投資額的70%～80%以上。這也是三峽水庫移民人均補償投資高于其他水庫移民人均補償投資的主要原因之一。

　　開發(fā)性移民的補償原則，還要在實踐中不斷完善，要執(zhí)行好這個原則，關(guān)鍵是要處理好搬遷與發(fā)展的關(guān)系。庫區(qū)移民安置是加速庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的難得機遇，三峽庫區(qū)許 多縣（區(qū)），都把移民工作放在各項經(jīng)濟工作的首位，以移民安置帶動庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，以庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進移民發(fā)展，成效十分顯著。

　　 國務(wù)院三峽工程建委會辦公室計劃資金司副司長·陶景良

　　 國務(wù)院三峽工程建委會辦公室計劃資金司處長·劉 卡