水利水電工程非自愿性移民問題與政策

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摘要：水利工程移民具有以下基本特征：一是被動性，移民范圍決定于工程建設需要，不以移民本身的意志為轉移；二是具有很強的時限性；三是大部分移民適于就近安置，具有區(qū)域性；四是應獲得適當補償。為了做好移民安置工作，需要正確處理好以下幾個方面的關系：移民補償與移民就業(yè)保障的關系、移民安置與生態(tài)環(huán)境保護的關系、移民遷建與經濟社會發(fā)展的關系、移民搬遷與教育發(fā)展的關系、移民與推進城鎮(zhèn)化的關系等。

　　關鍵詞：南水北調 南陽 移民 探討

　　1、前言

　　中國政府為了支持三峽庫區(qū)移民遷建，采取開發(fā)性移民的方針，通過制訂實施規(guī)劃、財政金融支持、稅費政策優(yōu)惠、促進產業(yè)結構調整、鼓勵其他地區(qū)對口支援、政府協(xié)調移民遠遷等多項措施，探索移民穩(wěn)定安置并獲得發(fā)展的新途徑，取得較好效果。 移民是重要的人口地理及社會現象，隨著人類文明進步，移民的廣度和頻度不斷增強，并不斷促進人類文明的傳播及人種、民族的融合，推動社會經濟文化的快速發(fā)展。社會移民按其遷移的起始動因可分為自愿移民和非自愿移民兩大類。工程建設占地移民，尤其是水利工程建設移民，在非自愿移民中所占比例較高，影響面廣，往往具有很強的政府行為性，穩(wěn)定安置和促進發(fā)展難度最大。本文以長江三峽水利工程建設移民為例，研討水利工程移民遷建有關政策問題。 長江三峽水利樞紐工程是中國政府于1992年決定修建的。計劃用17年時間，在長江干流地處西部山區(qū)與中東部丘陵平原地區(qū)連接段的重慶市、湖北省相鄰區(qū)域，建設當今世界上最大的水利樞紐工程。中國政府對三峽庫區(qū)移民工程采取“開發(fā)性移民”的戰(zhàn)略方針，經過近10年的實踐，已經取得了初步成果，使處于三峽庫區(qū)的百余萬民眾，經濟收入和生活質量不斷提高，區(qū)域經濟與各項社會事業(yè)得到較常規(guī)更為迅速的發(fā)展。

　　2、水利工程與移民問題的基本特征

　　水利工程建設一般修建于山區(qū)，在其形成水庫所淹沒區(qū)域范圍內的居民，都需要遷移，易地安置。三峽水利工程的庫區(qū)范圍影響長江干流近600公里及相應支流區(qū)域，水庫面積1084平方公里，其中淹沒陸域面積632平方公里，涉及湖北省、重慶市共20個縣（區(qū)），全部或部分淹沒縣級以上城鎮(zhèn)（城市、縣城）13座，集鎮(zhèn)116座。興建三峽水庫的受淹人口之多、淹沒損失之大，相應移民遷建安置任務之重在世界各國中首屈一指。這些工程性移民，表現以下基本特征。

　　2.1 被動性

　　三峽庫區(qū)的移民，是由三峽水利工程建設所決定的，在確定該水庫蓄水高程為175米，建設時間為1993～2009年后，相應需要移民的范圍和對象就已經確定，不以移民本身的意志為轉移；這些移民不能事先籌劃自己的遷移目標和從業(yè)去向，不能自由決定自己的去留，移民搬遷處于被動地位，表現為被動性特征。水利工程一般規(guī)模較大，涉及面廣，常由政府組織，往往帶有很強的政府行為色彩，無法與靠市場調節(jié)的主動移民相比，該特征反映出這類移民存在著依賴性。

　　2.2 時限性

　　根據三峽水利工程的建設規(guī)劃和實施計劃，在1994年開工建設后，1997年第一次大江截流，2003年開始蓄水至135米水位，2006年蓄水至156米水位，2009年全部建成，三峽水庫正常蓄水至175米水位。在以上不同時限以前，對應水位庫區(qū)范圍內的移民，必須在這一時限以前撤離原居住地，搬往新區(qū)，具有很強的時限性特征，需要按計劃組織實施。移民遷建工程建設進度必須與水利工程建設同步或者適當提前。

　　2.3 區(qū)域性

　　三峽水庫蓄水涉及的20個縣（區(qū)），總面積5.8萬平方公里，人口1937萬人，其中農業(yè)人口1479萬人。這一地區(qū)同中國其他大多數山區(qū)一樣，由于交通不便，長期處于較為封閉的自然經濟狀態(tài)，當地居民以農業(yè)生產為主，文化素質不高，經濟相對落后，部分地區(qū)靠國家財政補貼。受水庫蓄水影響，當地居民要遷出原居住地，從文化傳統(tǒng)、生活習慣和社會群體關系等考慮，大部分人員適于就近安置，分布于庫區(qū)的一定范圍之內。由于淹沒區(qū)涉及人口聚集的13座城鎮(zhèn)、116座集鎮(zhèn)，這些移民的搬遷，具有很高的密度和強度，因而，移民工程量大，難度高，情況復雜，對一定區(qū)域范圍內的經濟社會具有重大影響，要注意其區(qū)域社會、經濟與環(huán)境背景的研究。

　　2.4 補償性

　　無論是國家的公共行為，還是企業(yè)行為，工程建設造成當地居民的生產、生活條件喪失和固定資產損失，需要遷移，這些移民為大局利益做出了犧牲，理應得到相應補償，并在移民中得到發(fā)展。這種補償往往是按原值或恢復原功能給予補償，一些私有財產少、居住條件差的弱勢群體，得到的補償亦較少，要維持或超過其原有生活水平，非常不容易，更需要政府和社會的關心與幫助。三峽庫區(qū)移民補償投資總計為400億元（1993年5月不變價），包括農村移民安置、城集鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)復建、專業(yè)項目復改建、環(huán)境保護等分項補償內容。三峽庫區(qū)移民實行開發(fā)性移民的方針，國家對移民除按“原標準、原規(guī)模、恢復原功能”的原則補償受淹受損設施和生產生活資料外，還采取多種措施，保證移民的穩(wěn)定安置與發(fā)展。

　　3、需要正確處理的若干重大關系

　　興修水利工程，根本目標是為了促進社會進步，發(fā)展經濟。三峽水利工程建設，對于我國長江中下游地區(qū)的社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展具有重要意義。而對于三峽庫區(qū)的移民，他們?yōu)榱酥С止こ探ㄔO，部分或全部喪失已有的生產、生活條件和交通通訊等基礎設施，家園需搬遷到異地重新建設。在這類特殊的家園重建工程中，具有很強的政策性、經濟性、社會性和群眾性，要著力處理好若干重大關系。

　　3.1 移民補償與就業(yè)保障

　　三峽庫區(qū)移民工程建設的首要任務是保障移民群體的勞動就業(yè)，維持和發(fā)展生產。在移民遷建過程中，需要在詳細調查、測算、合理確定補償標準和規(guī)模的基礎上，根據社會進步和經濟發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步實施，并根據實際情況的變化不斷調整，以維護和保障移民工程建設的順利進行。長江三峽庫區(qū)移民的淹沒實物指標，經過有關專業(yè)部門全面系統(tǒng)的調查、核實，以1993年初為基數，淹沒線下居住人口84.75萬人，淹沒涉及129個城集鎮(zhèn)（其中縣級以上城鎮(zhèn)13座）及各類專業(yè)設施；淹沒耕園林地共3.1萬公頃。

　　據此，規(guī)劃用17年時間，實際遷移安置人口約113萬人，需要全部或部分遷建縣級以上城鎮(zhèn)12座，規(guī)劃遷建集鎮(zhèn)114座。規(guī)劃采取就地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結合的方式，以多種途徑安置移民；實行國家扶持、各方支援與自力更生相結合，前期補償、補助與后期生產扶持相結合的方針，以保障移民的安置穩(wěn)定與發(fā)展。

　　3.2 移民安置與生態(tài)環(huán)境保護

　　三峽庫區(qū)地處峽谷地帶，山丘地居多，土地利用容量有限。據統(tǒng)計，庫區(qū)人均土地資源不足全國平均水平的三分之一，耕地人均水平更低，可供開發(fā)利用的后備耕地資源有限；有一半以上土地存在不同程度的水土流失。城鎮(zhèn)建設用地條件不佳，穩(wěn)定性差，滑坡、崩塌等地質災害嚴重，特別是奉節(jié)、巫山、巴東新縣城等地區(qū)地基巖層破碎，承載力弱，邊坡陡峻，城鎮(zhèn)建筑及基礎、交通設施等建設困難，本身自然環(huán)境較差，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。原有各類工礦企業(yè)生產工藝普遍落后，城鎮(zhèn)、農村的生活污水多數未經處理，就地排放，環(huán)境污染較嚴重。在移民遷建安置過程中，必須妥善處理好與生態(tài)環(huán)境保護的關系。在移民遷建新區(qū)，應當建設符合時代要求的、具有環(huán)境保護設施、衛(wèi)生的、生態(tài)的新型城集鎮(zhèn)；新復建的工礦企業(yè)，既要生產有市場需求的產品，同時必須達到相應環(huán)境保護要求；在農村，土地開發(fā)利用要與生態(tài)環(huán)境保護結合，發(fā)展生態(tài)農業(yè)，嚴禁毀林墾荒，陡坡種植。這些要求是實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求，也為移民安置提出了更高、更新的要求。

　　3.3 移民遷建與經濟社會發(fā)展

　　中國自1978年實施以經濟建設為中心，堅持改革開放的政策以來，社會經濟一直保持快速發(fā)展的勢頭。三峽庫區(qū)地處內地，在三峽工程建設和實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的新的歷史機遇條件下，當地政府和移民群眾都希望求得較其他地區(qū)有更快的發(fā)展。“在移民中發(fā)展，在發(fā)展中移民”不僅是三峽庫區(qū)理想的發(fā)展模式，也是實際行動。為此，在三峽庫區(qū)移民遷建安置過程中，必須妥善處理好移民遷建與發(fā)展的關系，城鎮(zhèn)基礎設施建設、居民住房復建要考慮發(fā)展的需要；工礦企業(yè)在復建時，必須以市場為導向，以經濟效益為目標，以環(huán)境保護為條件，結合本單位實際情況，通過技術嫁接、改組改造、結構調整、兼并重組、關閉破產等多種形式，逐步建設三峽庫區(qū)適應社會主義市場經濟體制要求的新型工業(yè)體系；農業(yè)發(fā)展必須在有限的土地上，發(fā)揮優(yōu)勢和特色，建設優(yōu)質、高效、生態(tài)型農業(yè)。

　　3.4 移民與教育

　　三峽工程建設移民，要求在短期內使113萬人遷離故土，改變祖祖輩輩的傳統(tǒng)生活方式，在新的環(huán)境中生存、發(fā)展，加強教育至關重要，包括移民的思想觀念、道德修養(yǎng)、法制教育、文化科技、職業(yè)培訓等多個方面。在思想道德方面，通過教育和學習，讓移民自覺地理解和認識大局，服從國家利益，舍小家，顧大家，提高遷移重建家園的自覺性和主動性；在法制觀念方面，通過宣傳教育，讓移民更好地理解政府的方針政策，增強法制意識，遵紀守法，在依法移民的同時，維護移民自身的合法權益；在文化知識與工作技能方面，通過普及教育、學習和培訓，讓移民更多地掌握文化科技知識，較快地學會和掌握新的工作技能和生活手段，適應新的變化，提高自立、自強的能力。

　　3.5 移民與城鎮(zhèn)化

　　工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是社會進步的必然趨勢。三峽移民工程建設為加速本地區(qū)的經濟社會發(fā)展提供了難得的歷史機遇。在移民遷建過程中，通過科學規(guī)劃、政策引導和市場調節(jié)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展快速提高。據調查，在農村，三峽移民戶的人均收入水平較非移民戶高出一倍以上，成為相對較為富裕的群體；在移民群體中，有進城務工、經商的主觀愿望，在三峽庫區(qū)又存在農業(yè)安置容量有限的客觀背景條件下，積極引導移民自謀出路，進入城鎮(zhèn)經商辦企業(yè)，從事非農業(yè)的生產經營活動，對于調整地區(qū)產業(yè)結構，優(yōu)化勞動力配置，加快城鎮(zhèn)化進程，促進庫區(qū)的經濟繁榮和社會穩(wěn)定具有重要意義。

　　4、政府的扶持與政策支持

　　三峽水利樞紐工程建設是一項功在當代、造福子孫的千秋偉業(yè)，是中國政府為了保障長江中下游地區(qū)的長治久安，促進社會穩(wěn)定和經濟繁榮的重大決策，得到了全國人民的衷心擁護。三峽庫區(qū)人民從國家大局出發(fā)，做出了巨大的犧牲，他們的生產生活條件的恢復與發(fā)展，理應得到政府的扶持和全國人民的支援。為此，中國政府實行開發(fā)性移民的方針，要求移民群體“搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富”。

　　中央及地方各級政府通過資金補償、政策支持、產業(yè)扶持、對口支援等多種方式，使三峽庫區(qū)移民在遷建過程中，得到了較常規(guī)更為快速的發(fā)展，探索了一條工程建設移民發(fā)展的新路子。

　　4.1 制訂實施規(guī)劃

　　為了做好三峽移民工程建設工作，國務院于1993年發(fā)布了《長江三峽工程建設移民條例》，明確規(guī)定：三峽工程建設移民安置，應當編制移民安置規(guī)劃；經批準的移民安置規(guī)劃應當嚴格執(zhí)行，不得隨意調整或者修改。移民安置規(guī)劃編制工作歷時7年，于1998年全面完成并發(fā)布實施，包括《長江三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》及相應規(guī)劃報告，湖北省、重慶市的規(guī)劃總報告和移民遷建進度及分年投資計劃專題報告，按縣（區(qū)）的20個分縣規(guī)劃報告。在分縣規(guī)劃報告中，按類別一般包括規(guī)劃總報告、淹沒實物指標調查報告、農村移民安置規(guī)劃報告、城鎮(zhèn)遷建修建性詳細規(guī)劃報告、集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃報告、縣城集鎮(zhèn)遷建新址地質詳勘報告、工礦企業(yè)遷建及補償投資核算報告、專業(yè)項目遷建規(guī)劃報告、補償投資概算報告、移民安置區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃報告等。以上規(guī)劃作為實施移民安置工程建設的重要依據，為三峽移民工程的有序建設提供了基本保障。

　　4.2 財政金融支持

　　三峽移民遷建工程建設共計需要投資400億元人民幣（1993年5月不變價）。以中國三峽工程建設總公司為法人作為投資和經營管理主體，負責資金的借貸、安排使用。為了保證按規(guī)劃進度實施工程建設，中國政府從多渠道籌集資金，以滿足需要，包括每年從國家財政安排部分資金，建立三峽電力發(fā)展基金，籌集部分資金，通過發(fā)行特種債券，籌措部分資金。在中央政府的大力支持下，基本保證了三峽移民工程建設的投資需要。為了加強三峽庫區(qū)的地質災害防治、生態(tài)環(huán)境保護和污染治理工作，中央政府還安排了專項資金，支持建設，成效顯著。在推進企業(yè)結構調整方面，中國人民銀行從1997年至2001年，連續(xù)5年每年安排專項用于重慶市三峽庫區(qū)企業(yè)技術改造和流動資金貸款15億元；對國有工礦企業(yè)實施關閉破產后職工安置的資金缺口，由中央財政、地方財政、移民資金分攤解決。在支持農村移民安置方面，國家設立了三峽水利專項資金，用于發(fā)展高效生態(tài)農業(yè)所必需的水利基礎設施項目建設。

　　4.3 稅費政策優(yōu)惠

　　為了支持三峽移民工程建設，促進企業(yè)結構調整和產業(yè)的優(yōu)化，國家制定了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持當地的經濟發(fā)展與勞動就業(yè)。三峽庫區(qū)農村移民建房占用耕地，免征耕地占用稅；三峽工程壩區(qū)和淹沒區(qū)建設占用耕地，按照應納稅額的40%征收耕地占用稅；國家對專門為安置農村移民開發(fā)的土地和新辦的企業(yè)，依法減免農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、企業(yè)所得稅。為了加快企業(yè)結構調整，促進組合搬遷和企業(yè)關停政策的實施，外地區(qū)企業(yè)兼并虧損的三峽庫區(qū)國有、集體企業(yè)，在落實還款計劃的前提下，以搬遷企業(yè)1998年底貸款余額為限，經債權銀行同意，免除以前的全部利息，并在其后3～5年的還款期內繼續(xù)免收利息。國家從三峽電站的電價收入中提取一定資金建立專項基金，用于三峽移民的后期扶持；三峽電站投產后繳納的稅款依法留給地方的部分，用于支持三峽庫區(qū)建設和生態(tài)環(huán)境保護。國家在三峽庫區(qū)和三峽工程受益地區(qū)安排的建設項目，要求優(yōu)先吸收符合條件的移民就業(yè)。

　　4.4 促進產業(yè)結構調整 三峽庫區(qū)淹沒工礦企業(yè)1599家，屬于大中型企業(yè)僅有32家，并且99%的企業(yè)為國有和集體所有。在國內宏觀經濟形勢從買方市場向賣方市場過渡，整體工業(yè)生產能力過剩的新背景下，這些企業(yè)的大多數規(guī)模小、效益差、污染較嚴重，產品銷路不好，資不抵債。對于這部分企業(yè)，要在政府的引導下，有步驟地實施破產或關閉解體，并妥善安置下崗職工，實行最低生活保障制度，創(chuàng)造條件促進其再就業(yè)；而對那些效益較好、規(guī)模較大、產品有特色、有市場的企業(yè)結合產業(yè)結構調整和對口支援建設，走技術改造和組合搬遷的道路，從而使三峽庫區(qū)在移民企業(yè)搬遷建設過程中，實現產品結構、產業(yè)結構、企業(yè)所有制結構和組織結構的全面調整，努力創(chuàng)建經濟結構互補、協(xié)調性好、資源利用充分、市場競爭力強的工業(yè)經濟健康發(fā)展新格局。

　　4.5 對口支援建設 “對口支援”是中國社會主義制度優(yōu)越性的重要體現，在中央政府的倡導下，按照“優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展”的總原則，全國各地，特別是東部沿海地區(qū)和大中城市到三峽庫區(qū)開展了廣泛的技術經濟合作，將三峽庫區(qū)資源豐富、勞動力充裕等優(yōu)勢與東部沿海地區(qū)的區(qū)位、資金、技術、人才、信息及名優(yōu)品牌等優(yōu)勢有機結合，使得三峽庫區(qū)在順利完成移民安置任務的同時，帶動庫區(qū)經濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。至今，全國22個省（市、自治區(qū)）、10個計劃單列市及國內外部分名優(yōu)企業(yè)，為三峽庫區(qū)的經濟和社會發(fā)展給予了極大的支持和援助，使不少移民遷建企業(yè)獲得了新的發(fā)展，促進了產業(yè)結構調整和優(yōu)化、升級，加快了基礎設施建設，推進了科技、教育、衛(wèi)生和各項社會事業(yè)的發(fā)展。據統(tǒng)計，已經實施經濟合作類對口支援項目2600余個，為三峽庫區(qū)引入資金超過110億元。大批國內外知名企業(yè)落戶三峽，既有力地支援了三峽移民工程建設，也為企業(yè)開辟了新市場，釋放了名牌效應。

　　4.6 政府協(xié)調移民遠遷 在移民安置中，農村移民安置最為復雜，難度最大。三峽庫區(qū)的農村移民占總數的40%以上，為有效保護生態(tài)環(huán)境，僅靠三峽庫區(qū)有限的耕地資源，全部實現就地后靠安置顯然難以做到。為此，中國政府對三峽庫區(qū)農村移民采取了形式多樣的安置方式，如繼續(xù)以種植業(yè)為主的就地后靠安置、政府組織外遷或投親靠友自主外遷、自謀職業(yè)、從事第二或第三產業(yè)安置、社會福利安置等，政府積極引導和鼓勵移民遠遷到三峽庫區(qū)以外的適宜地區(qū)安置。已經在三峽庫區(qū)以外安置移民14.1萬人，其中由政府組織到四川、山東、江蘇、浙江、廣東、福建、上海、安徽、湖南、安徽、湖北等11省市安置三峽重慶庫區(qū)移民7萬人。三峽庫區(qū)外遷移民安置得到接收地各級政府的高度重視和當地人民群眾的理解與支持。他們從本地區(qū)的實際出發(fā)，為三峽移民安置提供了有利的生產生活條件，大部分外遷移民已經遷移安置地區(qū)，在新的環(huán)境中安居并開始了正常的生產活動。