淮河流域污染痼疾“久治不愈”深層分析

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淮河流域水污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻

　　淮河發(fā)源于河南省桐柏山，地跨豫、皖、蘇、魯四省35個(gè)地（市）、158個(gè)縣（市、區(qū)），全長(zhǎng)1000公里，流域總面積約27萬(wàn)平方公里。

　　淮河流域水污染始于20世紀(jì)70年代后期，進(jìn)入80年代，水污染事故頻發(fā)，水質(zhì)惡化加劇，給沿淮人民身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重危害。“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水質(zhì)變壞，八十年代魚(yú)蝦絕代，九十年代身心受害”，這首歌謠是淮河流域水質(zhì)變化過(guò)程的真實(shí)寫(xiě)照。

　　1994年5月國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)在安徽省蚌埠市召開(kāi)了第一次淮河流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，揭開(kāi)了淮河治污的序幕。隨后，相繼制定和實(shí)施了淮河流域水污染防治規(guī)劃及“九五”、“十五”計(jì)劃。

　　經(jīng)過(guò)13年治理，盡管淮河流域排污總量有所削減，但由于污染物的長(zhǎng)期積累，淮河流域水污染形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。

　　從排污量來(lái)看，淮河流域排污總量居高不下。2005年，淮河流域廢水排放量41．7億噸，COD（化學(xué)需氧量）排放量104．2萬(wàn)噸，是“九五”目標(biāo)的2．8倍，“十五”目標(biāo)的1．6倍，“十一五”目標(biāo)的1．2倍；氨氮排放量14．0萬(wàn)噸，是“十五”目標(biāo)的1．2倍，“十一五”目標(biāo)的1．3倍。

　　從水質(zhì)來(lái)看，污染仍然十分嚴(yán)重。今年上半年，淮河干流14個(gè)監(jiān)測(cè)斷面II、III類(lèi)水質(zhì)比例僅占14％，Ⅳ類(lèi)水質(zhì)比例占29％，Ⅴ類(lèi)、劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)所占的比例高達(dá)57％?；春又Я骺傮w上呈中度污染。

　　從飲用水源來(lái)看，飲水安全狀況堪憂。2005年，淮河流域63個(gè)主要集中式飲用水源地中有12個(gè)未能達(dá)到功能要求，100萬(wàn)人的飲水安全受到威脅。需要說(shuō)明的是，囿于條件限制，飲用水源地有毒有害特定污染指標(biāo)未監(jiān)測(cè)，否則不達(dá)標(biāo)的情況將更嚴(yán)重。

　　淮河流域水污染痼疾“久治不愈”的原因

　　第一，自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的先天不足增加了淮河流域的治污難度?；春恿饔蛑挝鄣南忍觳蛔阒饕憩F(xiàn)在：

　　一是自然條件差?；春恿饔蛩Y源并不豐富，多年平均降雨量為883毫米，多年平均河川徑流量為621億立方米，水資源總量?jī)H為全國(guó)的3．4％；降水時(shí)空分布極不均勻，年內(nèi)6－9月雨量約占全年降雨量70％；年際之間降雨變化劇烈，最大年降雨量是最小年降雨量的3－5倍；坡降小，流速緩，水體自凈能力差；閘壩林立，全流域有大小5000多個(gè)閘壩，大量水資源攔蓄后，水環(huán)境容量大為降低。

　　二是人口壓力大。2006年。淮河流域總?cè)丝诩s1．7億，平均人口密度為630人／平方公里，居七大流域之首?；春恿饔?ldquo;十五”水污染防治中期評(píng)估表明，淮河流域生活污水污染負(fù)荷占總負(fù)荷的比例已高達(dá)63％，治理生活污染的壓力已經(jīng)超過(guò)了治理工業(yè)污染的壓力。

　　三是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)?；春恿饔虼蟛糠值貐^(qū)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2005年全流域GDP約為1．6萬(wàn)億元，超過(guò)全國(guó)1／8的人口只創(chuàng)造了不足全國(guó)1／11的社會(huì)財(cái)富。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)不僅使各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求迫切，增加了環(huán)境壓力，同時(shí)使污染治理資金籌措面臨重重困難。

　　四是結(jié)構(gòu)污染突出。造紙、釀造、化工、制藥、皮革等重污染行業(yè)仍是流域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也是工業(yè)污染物的主要來(lái)源。造紙及紙制品業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、煤炭開(kāi)采及洗選業(yè)、電（熱）力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、食品制造業(yè)、紡織業(yè)、飲料制造業(yè)等7個(gè)行業(yè)的COD排放量占全部重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的80．5％，其中化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、食品制造業(yè)兩行業(yè)氨氮排放量占全部重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的84．6％，結(jié)構(gòu)性污染問(wèn)題十分突出。

　　五是面源污染嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)是淮河流域主產(chǎn)業(yè)之一，全流域約有耕地1333萬(wàn)公頃，占全國(guó)可耕地的1／8，化肥農(nóng)藥的粗放使用導(dǎo)致面源污染嚴(yán)重。現(xiàn)在的問(wèn)題是面源污染底數(shù)不清，初步估計(jì)淮河流域面源污染占COD總負(fù)荷的40％（清華大學(xué)估算為70％）。此外，缺乏對(duì)面源污染的實(shí)質(zhì)性控制措施，將成為今后淮河流域水污染治理的一個(gè)主要難題。

　　第二，環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最直接表現(xiàn)就是污染物總量的控制指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境容量，并且環(huán)境保護(hù)計(jì)劃中污染物總量的控制指標(biāo)還在不斷增加?！痘春恿饔蛩廴痉乐?ldquo;九五”計(jì)劃》中規(guī)定，到2000年，淮河流域COD最大允許排放總量為36．8萬(wàn)噸／年：“十五”計(jì)劃規(guī)定，到2005年，淮河流域COD排放總量控制在64．3萬(wàn)噸／年，氨氮排放總量控制在11．3萬(wàn)噸／年：“十一五”計(jì)劃規(guī)定，到2010年，淮河流域COD排放量控制在88．4萬(wàn)噸／年，氨氮排放量控制在10．7萬(wàn)噸／年?；春恿饔虻膶?shí)際環(huán)境承載能力如何呢？2005年，水利部提出淮河流域主要污染物COD和氨氮的入河排放總量應(yīng)該分別控制在38．2萬(wàn)噸／年和2．66萬(wàn)噸／年，國(guó)家環(huán)保總局也在此前提出COD和氨氮的入河排放總量應(yīng)該分別控制在40．0萬(wàn)噸／年和3．28萬(wàn)噸／年。如果說(shuō)“九五”計(jì)劃中確定的淮河流域COD最大允許排污總量36．8萬(wàn)噸／年是保證水質(zhì)變清的必要條件的話，那么“十五”和“十一五”計(jì)劃中確定的COD和氨氮控制指標(biāo)，早已讓位于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也從根本上放棄了水質(zhì)變清的目的。按照國(guó)家環(huán)?？偩痔岢龅幕春恿饔颦h(huán)境容量，“十一五”計(jì)劃中COD控制排放量是環(huán)境容量的2．2倍，氨氮控制排放量是環(huán)境容量的3．3倍，根本無(wú)從保證淮河流域的水質(zhì)改善。

　　第三，治污工程建設(shè)嚴(yán)重滯后?！痘春恿饔蛩廴痉乐?ldquo;九五”計(jì)劃》安排修建城市污水處理廠59座，到2000年底，建成并運(yùn)行12座，占20．3％；在建32座，占54．2％；未動(dòng)工的15座，占25．4％?！痘春恿饔蛩廴痉乐?ldquo;十五”計(jì)劃》中，共安排了488個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃投資255．9億元。到2005年底，已完工項(xiàng)目342個(gè)，占70．1％；在建項(xiàng)目88個(gè)，占18．0％；未動(dòng)工項(xiàng)目58個(gè)，占11．9％。累計(jì)完成治理投資144．6億元，占56．5％。由于工程措施沒(méi)有及時(shí)跟上，導(dǎo)致污染物治理老賬未還，又欠新賬，淮河水污染積重難返。

　　第四，環(huán)境污染治理責(zé)任長(zhǎng)期得不到落實(shí)。盡管早在1995年出臺(tái)的《淮河流域水污染防治暫行條例》第五條就明確規(guī)定：“河南、安徽、江蘇、山東四省人民政府各對(duì)本省淮河流域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，必須采取措施確保本省淮河流域水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四省人民政府應(yīng)當(dāng)將淮河流域水污染治理任務(wù)分解到有關(guān)市（地）、縣，簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，限期完成，并將該項(xiàng)工作作為考核有關(guān)干部政績(jī)的重要內(nèi)容。”但是“九五”、“十五”淮河水污染防治目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，并沒(méi)有哪一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)因此而受到處罰甚至影響升遷。責(zé)任不追究的直接后果就是在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中形成了這樣一種認(rèn)識(shí)：年年喊達(dá)標(biāo)，年年不達(dá)標(biāo)，狼來(lái)了喊多了，也就沒(méi)有人信了。這里僅舉了一個(gè)政府的例子，其實(shí)，《條例》中規(guī)定的“自1998年1月1日起，禁止一切工業(yè)企業(yè)向淮河流域水體超標(biāo)排放水污染物”等針對(duì)企業(yè)的規(guī)定也從未得到嚴(yán)格執(zhí)行，如果“十一五”依然如此，淮河污染治理也就真的沒(méi)有希望了。

　　根治淮河污染的對(duì)策建議

　　要想從根本上解決淮河污染問(wèn)題，必須從以下三方面入手。

　　一是要堅(jiān)持環(huán)境容量不動(dòng)搖?；春恿饔蛩|(zhì)能否改善并最終實(shí)現(xiàn)變清的目標(biāo)，堅(jiān)持環(huán)境容量不動(dòng)搖是關(guān)鍵，即主要污染物COD和氨氮的入河排放總量應(yīng)該分別控制在40．0萬(wàn)噸／年和3．28萬(wàn)噸／年（環(huán)?？偩?jǐn)?shù)據(jù)）或38．2萬(wàn)噸／年和2．66萬(wàn)噸／年（水利部數(shù)據(jù)）。為此，各地要按照環(huán)境容量規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，要實(shí)行強(qiáng)制淘汰制度，加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)深度治理；要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)；要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，暫停審批超過(guò)污染物總量控制指標(biāo)地區(qū)的新增污染物排放量的建設(shè)項(xiàng)目；要嚴(yán)格化肥、農(nóng)藥的使用和畜禽養(yǎng)殖污染的治理，有效控制面源污染；要加快污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè)，有效控制城鎮(zhèn)生活污染；要加強(qiáng)閘壩調(diào)控，增加水體自凈能力。

　　二是要樹(shù)立打“持久戰(zhàn)”的思想。希望用5年或10年的時(shí)間將淮河這樣一條污染嚴(yán)重的河流變清是不現(xiàn)實(shí)的。英國(guó)的泰晤士河從1850年開(kāi)始修下水管道，百年之后的1950年開(kāi)始大規(guī)模修建污水處理廠，到2000年大馬哈魚(yú)回到泰晤士河，前后花了150年時(shí)間，投入了300億英鎊。因此，我國(guó)在治淮上絕不能急功近利，如果用50年或者100年時(shí)間能將淮河治好就很不錯(cuò)了。淮河治污要樹(shù)立打“持久戰(zhàn)”的思想，制定分步走的戰(zhàn)略?，F(xiàn)階段，治污達(dá)到限制污染物排放量就是勝利，而改變水質(zhì)則是第二步要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。為此，必須吸取十年治淮的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，一方面要保證污染源達(dá)標(biāo)排放，另一方面要將工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引向深化，同時(shí)還要注意面源污染控制、城市污水處理廠的市場(chǎng)化和管網(wǎng)配套等問(wèn)題，采取綜合措施，逐步改善淮河流域水質(zhì)。

　　三是要在抓落實(shí)上作文章。無(wú)論是《淮河流域水污染防治暫行條例》、淮河流域水污染防治“九五”計(jì)劃還是“十五”計(jì)劃，都提出了很好的目標(biāo)和保障措施，之所以沒(méi)有發(fā)揮作用，關(guān)鍵是在抓落實(shí)上做得不夠。因此，《淮河流域水污染防治“十一五”計(jì)劃》必須要在抓落實(shí)上下工夫，要抓資金的落實(shí)、工程的落實(shí)、措施的落實(shí)、責(zé)任的落實(shí)。尤其要關(guān)注責(zé)任的落實(shí)，對(duì)于沒(méi)有完成環(huán)境保護(hù)計(jì)劃目標(biāo)、干擾環(huán)保部門(mén)執(zhí)法、縱容企業(yè)違法排污的地區(qū)，要嚴(yán)肅追究當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不僅讓其無(wú)法得到升遷的機(jī)會(huì)，因沒(méi)有完成計(jì)劃造成環(huán)境污染加重的，還要撤消其行政職務(wù)甚至追究其刑事責(zé)任。要盡快修改有關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)企業(yè)違法的獎(jiǎng)懲力度，解決企業(yè)違法成本低、守法成本高的問(wèn)題，同時(shí)制定獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行清潔生產(chǎn)，國(guó)家環(huán)?？偩謶?yīng)當(dāng)從排污費(fèi)中拿出部分資金用于支持企業(yè)實(shí)行清潔生產(chǎn)。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家環(huán)保總局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心）

　　來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 2007年12月04日