國(guó)外流域綜合管理八條經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

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流域綜合管理提供了一個(gè)能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利和環(huán)境的可持續(xù)性整合到?jīng)Q策過(guò)程中的制度與政策框架。歐盟各國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變，這些國(guó)家在實(shí)施流域綜合管理過(guò)程中積累的八方面經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

　　第一，立法是流域綜合管理的基礎(chǔ)。立法對(duì)流域綜合管理的重要性在于：立法確立了流域管理的目標(biāo)、原則、體制和運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。例如南非《水法》依據(jù)可持續(xù)性、公平與公眾信任的原則，通過(guò)水所有權(quán)國(guó)有化與重新分配水使用權(quán)，公平利用水資源，確保水生態(tài)系統(tǒng)的需水量，將決策權(quán)分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機(jī)構(gòu)?！稓W盟水框架指令》的主要目標(biāo)是在2015年以前實(shí)現(xiàn)歐洲的“良好水狀態(tài)”，整個(gè)歐洲將采用統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，地下水資源超采現(xiàn)象將被遏制。

　　第二，建立有效的流域管理機(jī)構(gòu)是實(shí)施流域綜合管理的體制保證。各國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)均根據(jù)相關(guān)立法、協(xié)議或政府授權(quán)而建。例如萊茵河流域的管理機(jī)構(gòu)就通過(guò)國(guó)際協(xié)議建立了萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)、萊茵河國(guó)際保護(hù)委員會(huì)（1950年）和萊茵河國(guó)際水文委員會(huì)（1951年）。墨累－達(dá)令河流域通過(guò)聯(lián)邦政府與州政府的《墨累－達(dá)令河流域動(dòng)議》建立了部級(jí)理事會(huì)、流域管理委員會(huì)和社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì)。美國(guó)根據(jù)流域法律成立了田納西河流域管理局，通過(guò)聯(lián)邦政府與州政府的協(xié)議建立了特拉華河流域委員會(huì)。加拿大弗雷澤河流域根據(jù)廣泛接受的《可持續(xù)發(fā)展憲章》建立流域理事會(huì)。美國(guó)和加拿大通過(guò)國(guó)際協(xié)定建立了國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)，處理兩國(guó)跨界河流問(wèn)題。

　　流域機(jī)構(gòu)和管理模式的多樣化反映了流域獨(dú)特的自然人文特點(diǎn)、歷史變化和國(guó)家政治體制。流域管理機(jī)構(gòu)是流域綜合管理的執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體，但不同的流域管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)與管理方式上有較大的差別。流域管理機(jī)構(gòu)作為利益相關(guān)方參與的公共決策平臺(tái)，其權(quán)威性往往是各種利益平衡的結(jié)果與反映。有效的流域管理機(jī)構(gòu)通常有法定的組織結(jié)構(gòu)、議事程序與決策機(jī)制，其決策對(duì)地方政府有制約作用。雖然流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍會(huì)隨著流域問(wèn)題的演變而有所調(diào)整，其權(quán)威性也會(huì)受到來(lái)自地方與部門(mén)的挑戰(zhàn)，但符合國(guó)情與流域特點(diǎn)的流域機(jī)構(gòu)依然是流域綜合管理的體制保障。

　　第三，流域管理的合理權(quán)利結(jié)構(gòu)是流域管理有效實(shí)施的保障。在流域綜合管理的框架下，對(duì)支流與地方的適當(dāng)分權(quán)是流域管理落到實(shí)處的重要保障。例如萊茵河流域管理機(jī)構(gòu)建立了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化機(jī)制，但責(zé)任分?jǐn)?；墨累－達(dá)令河流域有18個(gè)屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的支流委員會(huì)，負(fù)責(zé)所在流域生態(tài)恢復(fù)計(jì)劃的制定與項(xiàng)目設(shè)計(jì)等，每個(gè)支流委員會(huì)的主席是流域社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì)的委員；南非成立了19個(gè)流域管理區(qū)，每個(gè)流域管理區(qū)由9－18位利益相關(guān)方與專(zhuān)家組成一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，他們根據(jù)各自的需要提出流域管理策略，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行與實(shí)施。

　　第四，流域規(guī)劃是流域綜合管理必不可少的手段。編制流域綜合規(guī)劃是流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行流域綜合管理的重要手段，幾乎所有的流域管理機(jī)構(gòu)都將編制流域綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作，通過(guò)流域綜合規(guī)劃對(duì)支流和地方的流域管理進(jìn)行指導(dǎo)，而且規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)常常是有法律效力的。墨累－達(dá)令河流域在流域機(jī)構(gòu)建立之初，就編制了《墨累－達(dá)令河自然資源管理戰(zhàn)略》，近期又將之更新為《墨累－達(dá)令河流域綜合管理策略》，并編制了《鹽堿化防治規(guī)劃》等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在1996年洪水之后，萊茵河流域編制完成了《萊茵河洪水防御計(jì)劃》等規(guī)劃。《歐盟水框架指令》的核心也是編制流域綜合管理規(guī)劃。根據(jù)該《指令》，所有國(guó)家的流域（管理）區(qū)必須每六年制訂一次流域管理規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃。

　　流域綜合規(guī)劃的內(nèi)容包括被廣泛接受的遠(yuǎn)景目標(biāo)、近期目標(biāo)、規(guī)劃期限、組織方式、規(guī)劃咨詢(xún)與實(shí)施等。從國(guó)際流域管理規(guī)劃的內(nèi)容來(lái)看，傳統(tǒng)的規(guī)劃比較注重工程與項(xiàng)目規(guī)劃，而近期的流域綜合規(guī)劃則更加注重目標(biāo)的設(shè)定、重要領(lǐng)域的選擇、優(yōu)先區(qū)與優(yōu)先行動(dòng)的設(shè)定，而很少會(huì)涉及單個(gè)具體的工程項(xiàng)目計(jì)劃。共同的被廣泛接受的遠(yuǎn)景目標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)流域綜合管理是至關(guān)重要的。歐洲人能夠清晰地表述萊茵河流域治理的目標(biāo)，例如“讓大馬哈魚(yú)重返萊茵河”“到萊茵河洗澡”等。

　　第五，引入經(jīng)濟(jì)手段與完善投融資機(jī)制是實(shí)施流域綜合管理的重要方面。流域管理的經(jīng)濟(jì)手段是多種多樣的。澳大利亞通過(guò)聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，來(lái)推進(jìn)各省的流域綜合管理工作。萊茵河流域管理機(jī)構(gòu)與歐盟則采用補(bǔ)貼原則，如果某國(guó)達(dá)不到所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會(huì)將對(duì)該國(guó)進(jìn)行處罰。加拿大哥倫比亞河流域則把水電開(kāi)發(fā)的部分收益對(duì)原住民進(jìn)行補(bǔ)償，用于社區(qū)流域保護(hù)與教育活動(dòng)。荷蘭通過(guò)規(guī)范河漫灘的采砂權(quán)來(lái)籌措河流生態(tài)恢復(fù)的資金。南非則將流域保護(hù)與恢復(fù)行動(dòng)與扶貧有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，每年投入約1.7億美元雇用弱勢(shì)群體來(lái)進(jìn)行流域保護(hù)，改善水質(zhì)，增加水供給。

　　流域管理的融資手段也是多種多樣的，其中政府投入、項(xiàng)目投入與流域機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)是流域管理的主要融資渠道。加拿大弗雷澤河流域通過(guò)流域內(nèi)對(duì)居民每人每年征收0.07加元作為流域理事會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，而墨累－達(dá)令河流域管理機(jī)構(gòu)規(guī)定不能接受私人或私營(yíng)部門(mén)的捐款。

　　第六，利益相關(guān)方參與是流域綜合管理的基本要求，也是保障社會(huì)公平性的基本形式。所有利益相關(guān)方的積極參與，實(shí)現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過(guò)程透明，是流域綜合管理能否實(shí)施的關(guān)鍵。增加決策的透明度、推動(dòng)利益相關(guān)方的平等對(duì)話（包括所有水用戶(hù)）是解決水沖突的最佳方法。按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》，在制定流域規(guī)劃時(shí)需要進(jìn)行兩次對(duì)公眾的咨詢(xún)過(guò)程，并要有書(shū)面咨詢(xún)報(bào)告?！稓W盟水框架指令》提出了關(guān)于在《指令》實(shí)施中積極鼓勵(lì)公眾參與的總體要求，要求在規(guī)劃過(guò)程中進(jìn)行三輪書(shū)面咨詢(xún)，并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。根據(jù)流域管理的內(nèi)容與要求不同，利益相關(guān)方參與的機(jī)制也有所不同，例如參加流域決策機(jī)構(gòu)、流域管理機(jī)構(gòu)或流域咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，參與規(guī)劃的制定，參與規(guī)劃的咨詢(xún)，參加規(guī)劃的聽(tīng)證會(huì)，以及及時(shí)告知受影響群體等。

　　第七，堅(jiān)實(shí)的信息和科技基礎(chǔ)是實(shí)施流域綜合管理的重要支撐。流域綜合管理需要堅(jiān)實(shí)的信息與科學(xué)基礎(chǔ)，其中完善的流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用對(duì)進(jìn)行流域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的綜合決策與管理至關(guān)重要。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)流域問(wèn)題才可能作出科學(xué)的規(guī)劃與決策。因此，許多流域管理機(jī)構(gòu)均通過(guò)各種方式提高其科技支撐能力。另外，有關(guān)流域科學(xué)知識(shí)的傳播也同等重要，只有社會(huì)各界對(duì)流域的生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題具有科學(xué)共識(shí)，才能采取一致的行動(dòng)來(lái)保護(hù)與重建流域生態(tài)系統(tǒng)。

　　第八，開(kāi)展宣傳教育、提高公眾意識(shí)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。在許多政府機(jī)構(gòu)、流域機(jī)構(gòu)、水企業(yè)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)中，都有主管宣傳的部門(mén)，負(fù)責(zé)宣傳與提高公眾意識(shí)，其中包括對(duì)來(lái)訪者的接待、組織各種各樣的宣傳教育活動(dòng)（包括中小學(xué)生參加的活動(dòng)）。宣傳資料也多種多樣，從規(guī)劃、技術(shù)報(bào)告、流域機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告，到小的折頁(yè)，書(shū)簽等等，而且都是免費(fèi)提供的。只有提高流域內(nèi)公眾的意識(shí)，并讓其自覺(jué)和主動(dòng)地參與保護(hù)與恢復(fù)行動(dòng)，才能真正實(shí)現(xiàn)流域管理的目標(biāo)。