河道管理范圍內非防洪工程建設項目管理中存在問題的探討

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　隨著我國國民經濟發(fā)展的不斷深入，黃河流域建設步伐的加快，環(huán)渤海經濟圈的縱深發(fā)展，迫切需要縮短黃河兩岸的距離，加強兩岸的經濟交流和溝通，因此，河道內非防洪工程建設項目的不斷增加成為客觀需要和現(xiàn)實。然而，在非防洪工程建設項目的建設管理過程中出現(xiàn)了一些不容回避的問題，比如行政干預、水行政執(zhí)法能力弱化、運營中易失管等問題，是當前河道主管部門面臨需要解決的重要工作。

　　1、河道內非防洪工程建設項目的現(xiàn)狀

　　河道內非防洪工程建設項目大多涉及橋梁、電纜線、油管道、水管線等基礎設施，資料審查、管理較混亂，施工過程監(jiān)管困難，驗收后運行管理缺位等等。其中一些重點項目施工、運營過程中，在地方政府的行政干預下，河道主管部門的監(jiān)督檢查有時也只是走走過場而已。隨著經濟的快速發(fā)展，河道內建設項目的逐漸增多，靠過去的管理模式已遠遠不能適應當前依法治河的管理需要。特別在《中華人民共和國行政許可法》頒行實施以后，要求河道主管部門在非防洪工程建設項目的立項、審查、審批、驗收、運營等各個環(huán)節(jié)都要依照法定程序進行。針對這一狀況，為提高對非防洪工程建設項目的依法管理水平，河道主管部門紛紛采取措施，強化資料審查、轉報的管理，明確河道管理部門各自的職責，加強河道巡查力度，使非防洪工程建設項目的管理進一步規(guī)范化，但是仍存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象。

　　2、存在的問題及其原因

　　2.1行政干預問題

　　在黃河河道管理范圍內建設的非防洪工程建設項目，往往是國家投資、地方政府集資或招商引資來的重點項目，比如黃河公路大橋、公鐵兩用大橋等。項目建設單位往往認為自己有地方政府的支持，河道主管機關在巡查過程中發(fā)現(xiàn)違章、違規(guī)問題進行制止時，建設單位就會直接找地方領導，反映建設項目工期緊、任務重、困難多，需要當?shù)卣雒鎱f(xié)調，地方政府出于對建設項目的重視，就會搞一些建設項目協(xié)調會，其實質就是變相的行政干預水行政執(zhí)法。有時還組織各相關單位的負責人進行“統(tǒng)一調度”，甚至直接以行政命令的形式，責成相關單位在規(guī)定的時間內完成相關的工作。有時還要求河道主管單位替建設單位完成本應該由建設單位提供的材料，使一些問題本末倒置；有時還會出現(xiàn)一些項目邊報手續(xù)邊建或未批先建的現(xiàn)象。地方政府的行政干預往往導致河道主管機關對建設項目管理處于非常被動的地位。

　　2.2建設項目的資料申報問題

　　《黃河流域河道管理范圍內建設項目管理實施辦法》是河道內建設項目資料申報、項目審批的直接依據，也是河務部門對項目初審的重要依據。建設單位應嚴格按照該辦法規(guī)定的程序和要求提供相應的資料，而且，其所報材料的優(yōu)劣程度、齊全與否將直接影響到該項目的初審、上報、轉報、批復以及取得建設項目同意書和施工許可證的時間。河道內建設項目一般都是大型的建設項目，從立項、審查、上報、審批到工程建設、竣工、驗收、運營，往往歷經的時間較長，所需申報資料比較多、繁雜，然而，建設單位所提供的資料有時很難滿足黃河部門防洪和工程管理的需要，有的也不符合《黃河流域河道管理范圍內建設項目管理實施辦法》的要求，而且建設單位往往是應付黃河部門，能省就省，能簡就簡。其中涉及黃河防洪工程觀測、拋護、壓堤、占用防洪工程及附屬物賠償?shù)葏f(xié)議一拖再拖，費用也是一壓再壓，由于一些項目是地方首長形象工程，常常出現(xiàn)地方不正當?shù)男姓深A，使黃河部門管理能力弱化、合法權益受到侵害。

　　2.3建設項目的施工監(jiān)查與水行政執(zhí)法強制執(zhí)行能力問題

　　建設項目從立項遷占開始，河務部門就開始了對其進行監(jiān)查，但在實際的巡查過程中，發(fā)現(xiàn)問題進行制止時，施工單位往往是當面答復的非常好，可是當監(jiān)查人員離開后，他們就會進行不法施工。當黃河主管部門對其進行下達責令停止違法行為通知書和水行政處罰通知書后，建設方就會找地方政府，以工期緊為借口稱不得不如此施工，行政干預就不可避免，致使水行政執(zhí)行能力受到影響，給黃河水行政執(zhí)法工作帶來阻礙。

　　此外，河道內建設項目施工過程中常常出現(xiàn)的違章、違規(guī)現(xiàn)象，比如未批先建、不按審批規(guī)定的內容建設等等，由于水政人力、物力有限，交通工具少，監(jiān)查難以面面俱到，出現(xiàn)缺位，不法現(xiàn)象常常形成事實后才被發(fā)現(xiàn)，水行政執(zhí)法顯得非常被動和無奈。

　　由于國務院整頓制服，水政服裝在清查之列，并且黃河水利公安一直沒有解決授銜問題，實際上是名存實亡。“一文一武”為黃河保駕護航的問題，受到了嚴峻的挑戰(zhàn)，在這種情況下，水利執(zhí)法的力度也變得十分弱化。

　　2.4項目竣工驗收時所涉及的問題

　　由于黃河河道管理范圍內的建設項目大都是涉及交通、通訊、管道等基礎設施的項目，往往時間長、任務重、工期緊，地方政府為追求早使用、早運營，在項目完工未經河道主管機構驗收就直接投入運營，致使施工垃圾清理難度加大，竣工驗收資料及竣工報告不能及時上報，給河道主管機構對建設項目的管理工作帶來一定的困難。

　　2.5項目運營過程中存在的問題

　　建設項目竣工投入使用運營后，一般由管理單位進行運作，所涉及的運營過程產生的垃圾清理問題、建設項目對防洪工程的影響以及河勢變化、水體污染等一系列問題，都是在建設項目運營過程中才產生的。而河務部門一般是在項目取得施工許可證前就與建設單位簽訂了相關協(xié)議，運營單位能否認可，并遵守建設單位簽訂的相關協(xié)議，往往是個未知數(shù)。

　　3、建議

　　3.1成立河道內非防洪工程建設項目審查委員會

　　根據《黃河流域河道管理范圍內建設項目管理實施辦法》、《中華人民共和國行政許可法》等規(guī)定和精神，成立以加強對建設項目的受理、審查和監(jiān)督為目的的河道內非防洪工程建設項目審查委員會，明確各職能部門的職責，規(guī)范工作程序，提高工作效率，按照管理、審批程序和權限使項目能夠得到及時審查、轉報和批復，使河道內非防洪工程建設項目的各項工作走向正規(guī)化、規(guī)范化道路。

　　3.2加強河道管理范圍內建設項目的巡查

　?。?）河務段要加強對所轄范圍內已建、在建的河道內建設項目的日常巡查工作，實時監(jiān)督在建項目的施工進展情況，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題做到及時制止，及時報告。

　　（2）水政人員加大對河道范圍內建設項目的巡查力度，嚴格按照河道管理巡查報告制度的要求對建設項目進行監(jiān)督檢查，并落實巡查責任制。

　　3.3加強與建設單位的溝通與交流

　　通過多層次的經常接觸，及時將河道范圍內建設項目的施工要求反饋給建設方，并爭得建設方的理解和支持，按照防洪標準和防洪工程的要求進行施工。

　　3.4加強宣傳，送法到工地

　　當建設項目立項、審批后，河道主管部門應積極的同建設單位溝通，將相關法律法規(guī)送到建設管理單位和施工現(xiàn)場，讓其知曉相關的法規(guī)，避免不必要的違規(guī)發(fā)生，確保河道建設項目依法按規(guī)定建設。