河道管理范圍內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理中存在問(wèn)題的探討

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　隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，黃河流域建設(shè)步伐的加快，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的縱深發(fā)展，迫切需要縮短黃河兩岸的距離，加強(qiáng)兩岸的經(jīng)濟(jì)交流和溝通，因此，河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的不斷增加成為客觀需要和現(xiàn)實(shí)。然而，在非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理過(guò)程中出現(xiàn)了一些不容回避的問(wèn)題，比如行政干預(yù)、水行政執(zhí)法能力弱化、運(yùn)營(yíng)中易失管等問(wèn)題，是當(dāng)前河道主管部門(mén)面臨需要解決的重要工作。

　　1、河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)狀

　　河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目大多涉及橋梁、電纜線、油管道、水管線等基礎(chǔ)設(shè)施，資料審查、管理較混亂，施工過(guò)程監(jiān)管困難，驗(yàn)收后運(yùn)行管理缺位等等。其中一些重點(diǎn)項(xiàng)目施工、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，在地方政府的行政干預(yù)下，河道主管部門(mén)的監(jiān)督檢查有時(shí)也只是走走過(guò)場(chǎng)而已。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的逐漸增多，靠過(guò)去的管理模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前依法治河的管理需要。特別在《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒行實(shí)施以后，要求河道主管部門(mén)在非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審查、審批、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都要依照法定程序進(jìn)行。針對(duì)這一狀況，為提高對(duì)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的依法管理水平，河道主管部門(mén)紛紛采取措施，強(qiáng)化資料審查、轉(zhuǎn)報(bào)的管理，明確河道管理部門(mén)各自的職責(zé)，加強(qiáng)河道巡查力度，使非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的管理進(jìn)一步規(guī)范化，但是仍存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象。

　　2、存在的問(wèn)題及其原因

　　2.1行政干預(yù)問(wèn)題

　　在黃河河道管理范圍內(nèi)建設(shè)的非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目，往往是國(guó)家投資、地方政府集資或招商引資來(lái)的重點(diǎn)項(xiàng)目，比如黃河公路大橋、公鐵兩用大橋等。項(xiàng)目建設(shè)單位往往認(rèn)為自己有地方政府的支持，河道主管機(jī)關(guān)在巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違章、違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行制止時(shí)，建設(shè)單位就會(huì)直接找地方領(lǐng)導(dǎo)，反映建設(shè)項(xiàng)目工期緊、任務(wù)重、困難多，需要當(dāng)?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)，地方政府出于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的重視，就會(huì)搞一些建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)，其實(shí)質(zhì)就是變相的行政干預(yù)水行政執(zhí)法。有時(shí)還組織各相關(guān)單位的負(fù)責(zé)人進(jìn)行“統(tǒng)一調(diào)度”，甚至直接以行政命令的形式，責(zé)成相關(guān)單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)的工作。有時(shí)還要求河道主管單位替建設(shè)單位完成本應(yīng)該由建設(shè)單位提供的材料，使一些問(wèn)題本末倒置；有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)一些項(xiàng)目邊報(bào)手續(xù)邊建或未批先建的現(xiàn)象。地方政府的行政干預(yù)往往導(dǎo)致河道主管機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理處于非常被動(dòng)的地位。

　　2.2建設(shè)項(xiàng)目的資料申報(bào)問(wèn)題

　　《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》是河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目資料申報(bào)、項(xiàng)目審批的直接依據(jù)，也是河務(wù)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目初審的重要依據(jù)。建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照該辦法規(guī)定的程序和要求提供相應(yīng)的資料，而且，其所報(bào)材料的優(yōu)劣程度、齊全與否將直接影響到該項(xiàng)目的初審、上報(bào)、轉(zhuǎn)報(bào)、批復(fù)以及取得建設(shè)項(xiàng)目同意書(shū)和施工許可證的時(shí)間。河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目一般都是大型的建設(shè)項(xiàng)目，從立項(xiàng)、審查、上報(bào)、審批到工程建設(shè)、竣工、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)，往往歷經(jīng)的時(shí)間較長(zhǎng)，所需申報(bào)資料比較多、繁雜，然而，建設(shè)單位所提供的資料有時(shí)很難滿足黃河部門(mén)防洪和工程管理的需要，有的也不符合《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》的要求，而且建設(shè)單位往往是應(yīng)付黃河部門(mén)，能省就省，能簡(jiǎn)就簡(jiǎn)。其中涉及黃河防洪工程觀測(cè)、拋?zhàn)o(hù)、壓堤、占用防洪工程及附屬物賠償?shù)葏f(xié)議一拖再拖，費(fèi)用也是一壓再壓，由于一些項(xiàng)目是地方首長(zhǎng)形象工程，常常出現(xiàn)地方不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，使黃河部門(mén)管理能力弱化、合法權(quán)益受到侵害。

　　2.3建設(shè)項(xiàng)目的施工監(jiān)查與水行政執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行能力問(wèn)題

　　建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)遷占開(kāi)始，河務(wù)部門(mén)就開(kāi)始了對(duì)其進(jìn)行監(jiān)查，但在實(shí)際的巡查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行制止時(shí)，施工單位往往是當(dāng)面答復(fù)的非常好，可是當(dāng)監(jiān)查人員離開(kāi)后，他們就會(huì)進(jìn)行不法施工。當(dāng)黃河主管部門(mén)對(duì)其進(jìn)行下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書(shū)和水行政處罰通知書(shū)后，建設(shè)方就會(huì)找地方政府，以工期緊為借口稱不得不如此施工，行政干預(yù)就不可避免，致使水行政執(zhí)行能力受到影響，給黃河水行政執(zhí)法工作帶來(lái)阻礙。

　　此外，河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程中常常出現(xiàn)的違章、違規(guī)現(xiàn)象，比如未批先建、不按審批規(guī)定的內(nèi)容建設(shè)等等，由于水政人力、物力有限，交通工具少，監(jiān)查難以面面俱到，出現(xiàn)缺位，不法現(xiàn)象常常形成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，水行政執(zhí)法顯得非常被動(dòng)和無(wú)奈。

　　由于國(guó)務(wù)院整頓制服，水政服裝在清查之列，并且黃河水利公安一直沒(méi)有解決授銜問(wèn)題，實(shí)際上是名存實(shí)亡。“一文一武”為黃河保駕護(hù)航的問(wèn)題，受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在這種情況下，水利執(zhí)法的力度也變得十分弱化。

　　2.4項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)所涉及的問(wèn)題

　　由于黃河河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目大都是涉及交通、通訊、管道等基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，往往時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重、工期緊，地方政府為追求早使用、早運(yùn)營(yíng)，在項(xiàng)目完工未經(jīng)河道主管機(jī)構(gòu)驗(yàn)收就直接投入運(yùn)營(yíng)，致使施工垃圾清理難度加大，竣工驗(yàn)收資料及竣工報(bào)告不能及時(shí)上報(bào)，給河道主管機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理工作帶來(lái)一定的困難。

　　2.5項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題

　　建設(shè)項(xiàng)目竣工投入使用運(yùn)營(yíng)后，一般由管理單位進(jìn)行運(yùn)作，所涉及的運(yùn)營(yíng)過(guò)程產(chǎn)生的垃圾清理問(wèn)題、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪工程的影響以及河勢(shì)變化、水體污染等一系列問(wèn)題，都是在建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中才產(chǎn)生的。而河務(wù)部門(mén)一般是在項(xiàng)目取得施工許可證前就與建設(shè)單位簽訂了相關(guān)協(xié)議，運(yùn)營(yíng)單位能否認(rèn)可，并遵守建設(shè)單位簽訂的相關(guān)協(xié)議，往往是個(gè)未知數(shù)。

　　3、建議

　　3.1成立河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)

　　根據(jù)《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》等規(guī)定和精神，成立以加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的受理、審查和監(jiān)督為目的的河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)，明確各職能部門(mén)的職責(zé)，規(guī)范工作程序，提高工作效率，按照管理、審批程序和權(quán)限使項(xiàng)目能夠得到及時(shí)審查、轉(zhuǎn)報(bào)和批復(fù)，使河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)工作走向正規(guī)化、規(guī)范化道路。

　　3.2加強(qiáng)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的巡查

　　（1）河務(wù)段要加強(qiáng)對(duì)所轄范圍內(nèi)已建、在建的河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的日常巡查工作，實(shí)時(shí)監(jiān)督在建項(xiàng)目的施工進(jìn)展情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題做到及時(shí)制止，及時(shí)報(bào)告。

　?。?）水政人員加大對(duì)河道范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的巡查力度，嚴(yán)格按照河道管理巡查報(bào)告制度的要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，并落實(shí)巡查責(zé)任制。

　　3.3加強(qiáng)與建設(shè)單位的溝通與交流

　　通過(guò)多層次的經(jīng)常接觸，及時(shí)將河道范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的施工要求反饋給建設(shè)方，并爭(zhēng)得建設(shè)方的理解和支持，按照防洪標(biāo)準(zhǔn)和防洪工程的要求進(jìn)行施工。

　　3.4加強(qiáng)宣傳，送法到工地

　　當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、審批后，河道主管部門(mén)應(yīng)積極的同建設(shè)單位溝通，將相關(guān)法律法規(guī)送到建設(shè)管理單位和施工現(xiàn)場(chǎng)，讓其知曉相關(guān)的法規(guī)，避免不必要的違規(guī)發(fā)生，確保河道建設(shè)項(xiàng)目依法按規(guī)定建設(shè)。