淺議項目法人招標制度與實踐

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長期以來，我國社會公益事業(yè)和基礎設施建設主要依賴政府投入，利用社會資金的規(guī)模小，市場化程度低，而受政府財力限制，這類項目建設進度往往難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為解決資金供需矛盾，廣泛吸引社會資本，加快社會公益事業(yè)和基礎設施項目建設，一些省市實行的項目法人招標，成為探索建立市場化的項目建設、運營、管理良性機制，促進投融資體制改革的重要制度。湖南省洮水水庫項目法人招標工作的圓滿完成開創(chuàng)了國內(nèi)水利基礎設施項目實行法人招標的先河。

　　一、項目法人招標興起于20世紀90年代，是投融資和招投標體制的一項重大創(chuàng)新。狹義的項目法人招標通常被稱為PPP模式(PubulicPrivatePart-nership)，即公私合作，利用民營機構(gòu)在
　　融資、技術(shù)和實務方面的優(yōu)勢為政府公共機構(gòu)服務，政府通過無償資金補助等提供支持。廣義的項目法人招標除PPP模式外，還有BOT(建設———運營———移交)、BT(建設———移交)、代建制等模式。近年來，在國外，項目法人招標的應用領(lǐng)域、項目數(shù)量逐年增加；在國內(nèi)，2001年北京奧運場館的5個項目成功運用了項目法人招標方式，項目總投資194億元，其中政府僅出資20億元，其余174億元由中標人負責籌措。

　　為解決洮水水庫建設資金難題，促成項目早日動工，根據(jù)《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》中關(guān)于“政府在確定建設規(guī)劃后，可向社會公開招標選定項目業(yè)主”的改革精神，決定采取項目法人招標方式，選擇水庫的投資、建房、運營主體，委托曾擔負北京奧運主場館項目法人招標的國信招標公司負責招標具體組織工作。
　　由于目前我國沒有有關(guān)項目法人投融資方式完整的法律、法規(guī)體系，國信招標公司借鑒北京奧運場館項目法人招標等方面的經(jīng)驗，會同法律、財務專家查閱大量資料，編制了完整、可行的特許權(quán)協(xié)議和附件。其中明確了政府承諾，界定了政府與項目公司之間的責權(quán)利，減少政府行政干預和行政審批，保證項目公司享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。

　　二　　近年來，為啟動民間投資，許多省出臺了不少政策措施。然而在社會公益事業(yè)和基礎設施建設領(lǐng)域，由于項目在決策階段、尤其是在確定項目的投資主體或組建項目法人時，存在比較嚴重的行政性壟斷，使得各類非政府投資主體很難公平地獲得投資機會，阻礙了民間投資的擴大。洮水水庫項目法人招標試點成功，打破了以往由政府投資、政府組建臨時法人建設、政府主管部門經(jīng)營的政府包攬式舊體制，尋求了一條通過市場化手段吸納民間投資、解決社會公益性和基礎設施項目建設資金短缺問題的新途徑。

　　實現(xiàn)了政府公共項目管理體制和機制創(chuàng)新。傳統(tǒng)模式下，我國社會公益性和基礎設施項目建成后的運營一般都難以維系，經(jīng)營管理依賴政府財力支持，往往成為財政的包袱。實行項目法人招標后，政府通常以財政性資金補貼、貸款、貼息或擔保等方式向這類項目提供支持，項目的投資、建設、運營和管理主要由中標企業(yè)負責，經(jīng)營風險相應由項目法人承擔。政府因此由項目的直接投資者和建設管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y、建設、管理、運營等“游戲規(guī)則”的制定者和“裁判員”。