工程監(jiān)理安全責任分析

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目前有一種觀點認為：工程監(jiān)理單位應依法對建設工程安全生產負責并對工程安全承擔監(jiān)理責任。

　　首先，工程質量與施工安全密不可分，質量隱患往往導致安全事故，而不安全因素又可能為質量事故埋下禍根。工程質量或施工安全相輔相成，試圖將二者截然分開是十分困難的。從某種角度上講控制質量就是控制安全，反之也成立，不能說監(jiān)理企業(yè)有控制工程質量之權，卻無因過錯而承擔質量事故之責。

　　其次，從一些工程監(jiān)理實際情況看，已經出現業(yè)主與監(jiān)理企業(yè)委托監(jiān)理合同中，明確提出實施除質量、進度、投資之外的工程安全控制，這也反映了監(jiān)理理論和監(jiān)理法規(guī)滯后于形勢發(fā)展的需要，因此我們完全可以創(chuàng)造性地開展工作，積累工程安全監(jiān)理經驗，為政府制定相關政策和措施提供可靠依據。

　　最后，現實中工程質量與施工安全事故時有發(fā)生，給國家和人民生命財產造成重大損失，作為工程質量監(jiān)督的監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員有責任也有義務，為防止和減少工程質量和安全事故貢獻綿薄之力。因此，現實需要就是監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員追求的目標。

　　我們認為包括工程安全在內的監(jiān)理責任來源于兩個渠道：一是法律的規(guī)定，目前法律法規(guī)中尚無關于監(jiān)理應承擔工程安全責任的明確規(guī)定；二是來源于業(yè)主與監(jiān)理企業(yè)簽訂的委托監(jiān)理合同約定，監(jiān)理合同示范文本也無此內容。因此這種認識是不恰當的，原因是：工程監(jiān)理企業(yè)作為社會中介服務組織，其權力、責任和義務是受業(yè)主委托而派生的?！督ㄖā泛汀督ㄔO工程質量管理條例》中均沒有對業(yè)主的安全責任進行規(guī)定，所以業(yè)主也不可能將不屬于自身應當履行的工程安全責任委托監(jiān)理企業(yè)。

　　《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》第二條規(guī)定：地方人民政府主要領導人和政府有關部門正職負責人對特大質量安全事故（包括特大建筑質量安全事故）的防范、發(fā)生，依照法律、行政法規(guī)和本規(guī)定的規(guī)定有失職、瀆職情形或者負有領導責任的，依照本規(guī)定給予處分；構成玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責任?！督ㄖā返谒氖龡l規(guī)定：“建設行政主管部門負責建筑安全生產的管理，并依法接受勞動行政主管部門對建筑安全生產的指導和監(jiān)督。”第四十五條規(guī)定：“施工現場安全由建筑施工企業(yè)負責。”由此可見，建筑工程安全管理的職責在政府主管部門，國外建筑工程安全管理的職能也由政府部門履行，而施工安全的責任卻由施工企業(yè)負責。將施工企業(yè)應當承擔的工程施工安全責任推卸給監(jiān)理企業(yè)是不合適的。所以，從法理上講監(jiān)理企業(yè)不應當承擔工程安全責任。

　　不過，雖然法理上找不到監(jiān)理企業(yè)承擔工程安全責任的依據，并非意味著監(jiān)理企業(yè)可以置涉及工程安全工作于不顧?！督ㄔO監(jiān)理規(guī)范》第3.2.1第6款規(guī)定：總監(jiān)理工程師負責“審定承包單位提交的開工報告、施工組織設計（包括安全措施）、技術方案、進度計劃。”第6.1.2第3款規(guī)定：“施工出現了安全隱患，總監(jiān)理工程師認為有必要停工以消除隱患”時，可簽發(fā)停工令。第6.2.1中規(guī)定： “當工程變更涉及安全、環(huán)保等內容時，應按規(guī)定經有關部門審定。”“總監(jiān)理工程師簽發(fā)工程變更單”。既然監(jiān)理企業(yè)或總監(jiān)工作范圍已經涉及到工程安全的管理，就有可能發(fā)生因行為失當而產生的安全責任事故。

　　我們認為，不能排除因監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員過錯導致的工程安全事故責任，如監(jiān)理企業(yè)轉讓監(jiān)理業(yè)務、或因監(jiān)理人員失職、瀆職或錯誤指令等原因造成安全事故，則當事監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員恐怕難辭其咎。如2001年11月17日某地的一綜合住宅樓工程施工過程中，因基坑坍塌，造成4人死亡3人負傷的惡性事故。據調查其原因是：施工企業(yè)編制的施工方案違反國家強制性標準，施工中違章指揮，邊坡未按規(guī)定放坡，坑邊堆積棄土未能及時清理，固壁支架失穩(wěn)，導致事故發(fā)生。

　　在這起重大安全責任事故中，監(jiān)理企業(yè)不可能置身事外，據調查結論：該工程監(jiān)理企業(yè)未按合同約定嚴格審查施工組織設計，對違反國家規(guī)范和強制性標準進行基坑施工的行為，未采取措施予以制止。該工程總監(jiān)理工程師未嚴格審查施工組織設計，讓違反國家規(guī)范和強制性標準的施工組織設計得以實施，負有失職之責。施工過程中，監(jiān)理人員發(fā)現施工企業(yè)違章指揮和違章作業(yè)，卻熟視無睹，未采取相應措施予以制止，導致工程安全事故發(fā)生，監(jiān)理人員也難脫干系。舉一反三，相類似的問題發(fā)生時，監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員企圖洗脫責任恐怕令人難以信服?！缎谭ā返?37 條規(guī)定：“建設單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。”這表明，如果監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員因失職、瀆職或玩忽職守等原因造成工程安全事故，將承擔工程安全事故責任。

　　從現實和發(fā)展趨勢考察，監(jiān)理責任范圍逐步擴大，程度逐步加深。如國家計委發(fā)布的《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》第22 條第四款規(guī)定：建立對建設項目法人的考核制度，其中考核內容包括“建設工期、施工安全和工程質量控制情況。”國家電力公司頒發(fā)的《電力建設安全健康與環(huán)境管理工作規(guī)定》第47條規(guī)定：“項目法人對工程建設過程的安全健康與環(huán)境負有全面監(jiān)督、管理責任。”“建立健全現場安全保證體系和安全監(jiān)督體系。”第59 條規(guī)定：監(jiān)理企業(yè)應“建立以安全責任制為中心的安全監(jiān)督制度及運行機制。”“在編制監(jiān)理大綱、監(jiān)理規(guī)劃時，應明確安全監(jiān)理目標、措施、計劃和安全監(jiān)理程序，并建立相關的程序文件，經項目法人批準后再編制監(jiān)理細則。”第60條規(guī)定：監(jiān)理人員“對安全文明施工管理混亂，事故不斷的施工承包商，有權暫停拔付工程款或建議中止工程承包合同。”浙江省建設廳依據《浙江省建設工程監(jiān)理管理條例》制定的“若干規(guī)定”第37條規(guī)定：“監(jiān)理人員應加強對施工現場的安全生產工作的監(jiān)理管理，督促施工單位確保施工現場安全設施的合理配置。”上述情況說明，為了保證國有資產運行安全和保證廣大人民群眾生命財產不受損害，加大政府和國有企事業(yè)單位投資人的責任，其中包括賦予其工程安全管理職責恐怕也是題中之義。因此界定包括工程安全在內的監(jiān)理責任邊界實屬必要（下文專題討論監(jiān)理責任問題）。

　　綜上所述，我們以為從多個視角和不同層面分析，特別是考慮到現實和發(fā)展的需要，監(jiān)理企業(yè)在科學界定其責任界線的前提下，必須介入建設工程安全的監(jiān)督管理。