關(guān)于住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接機制初探

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摘要：從住房建設(shè)規(guī)劃是我國2006年起新興的城市住房專項規(guī)劃，全國各城市正在陸續(xù)編制住房建設(shè)規(guī)劃，但目前國家層面上還沒有制定出統(tǒng)一的住房建設(shè)規(guī)劃編制技術(shù)路線，規(guī)劃成果各有千秋。對此，在吸收國內(nèi)外學術(shù)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，對住房建設(shè)規(guī)劃的編制理論與技術(shù)體系從多方面、多角度進行了全面系統(tǒng)和較為深入的探討。 

關(guān)鍵詞：住房建設(shè)規(guī)劃; 城市規(guī)劃;銜接機制  一、住房建設(shè)規(guī)劃及其相關(guān)概念的涵義  住房建設(shè)規(guī)劃(housing planning)  住房建設(shè)規(guī)劃作為一個新的規(guī)劃類型,目前還沒有一個明確公認的概念。王佳文，馬赤宇（2006）認為住房建設(shè)規(guī)劃是指制訂出若干年內(nèi)分年度建造住房的規(guī)劃,包括居住區(qū)和住房建造的數(shù)量以及居住水平等多項指標。  筆者認為在理論上關(guān)于住房建設(shè)規(guī)劃較為全面客觀的理解應(yīng)是指的是在一定時期內(nèi)，城市政府（包括縣政府）根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展目標和條件，為滿足不同收入階層住房需求，以及更好地調(diào)控房地產(chǎn)市場、調(diào)節(jié)收入分配而進行的各類住房建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理。住房建設(shè)規(guī)劃中的住房包括城市中中高檔商品住房、普通商品住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、廉租住房5類住房，其中保障性住房包括公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房，普通商品住房屬于準保障性住房，也稱“兩限房”，即套型建筑面積限定和住房銷售價格限定的商品房。之所以稱之為“準保障性住房”是該類住房的不完全商品性決定的，主要體現(xiàn)為該類住房的開發(fā)是在政府全過程直接干預的情況下進行的，目的是保障中收入偏上家庭有足夠的購房支付能力，遏制投機投資行為的滋生，確保房價平穩(wěn)增長重要措施之一。  城市政府在進行住房建設(shè)規(guī)劃時既要關(guān)注住房的總體供應(yīng)量，又要確保各個社會階層都能在合理的價格水平下享受到適當?shù)淖》考熬幼…h(huán)境，實現(xiàn)“人人享有住房”的社會發(fā)展目標。即城市政府不但要注重住房的數(shù)量和質(zhì)量，而且要注重住房的公平分配，保障中低收入階層的住房需求。住房建設(shè)規(guī)劃是以滿足不同收入階層住房需求為導向的，根據(jù)不同的收入階層規(guī)劃配套相應(yīng)的住房類型，重點在于滿足中低收入階層的保障性住房，類似于針對住房的專項規(guī)劃。  住房建設(shè)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃（含住房建設(shè)年度計劃，下同）兩個階段各級城市人民政府根據(jù)需要，可以依法組織編制省域住房發(fā)展規(guī)劃，以其作為上位規(guī)劃，直接指導各市、縣住房總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃的編制。住房總體規(guī)劃包括市（縣）域城（村）鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃和中心城區(qū)住房規(guī)劃。  二、住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系  住房建設(shè)規(guī)劃以住房建設(shè)為工作對象,城市規(guī)劃以城市為工作對象,工作對象之間有著重合與交叉的關(guān)系,因此規(guī)劃之間也存在著密切的關(guān)系,筆者認為二者之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三方面:  1.政策目標與技術(shù)手段  37 號文件指出住房建設(shè)規(guī)劃要“納入當?shù)?lsquo;十一五’發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃”。“十一五”規(guī)劃是地方人大審批的代表地方事權(quán)的最全面綜合的規(guī)劃,近期建設(shè)規(guī)劃是城市規(guī)劃的法定規(guī)劃系列中的重要組成部份。由此可見,住房建設(shè)規(guī)劃通過納入到這兩個法定規(guī)劃從而間接地確定了自己的法定地位。住房建設(shè)規(guī)劃的具體內(nèi)容包括三類住房的建設(shè)總量、比例結(jié)構(gòu)、空間布局、時序安排等等,這些具體內(nèi)容最終必將落實在城市建設(shè)用地和規(guī)劃建設(shè)時序。而城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理,因此住房建設(shè)規(guī)劃的具體內(nèi)容必須、也只有通過城市規(guī)劃才能實現(xiàn)。從這個角度來看,住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃存在一種政策目標與技術(shù)手段的關(guān)系,城市規(guī)劃的技術(shù)手段成為住房建設(shè)規(guī)劃的有力支撐。  2.專項規(guī)劃與綜合規(guī)劃  城市規(guī)劃是一項綜合性的規(guī)劃,無論是總體規(guī)劃,還是控制性詳細規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃,都包括居住、公共服務(wù)事業(yè)(商業(yè)、教育、醫(yī)療等) 、交通、市政、綠地系統(tǒng)等多個專項的用地規(guī)劃,城市規(guī)劃是各方面內(nèi)容的統(tǒng)籌部署和綜合協(xié)調(diào)。而住房建設(shè)規(guī)劃屬于對居住設(shè)施(住房) 這一專項內(nèi)容的規(guī)劃。從某種意義上說,住房建設(shè)規(guī)劃(由九部委推出) 和城市商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃(商務(wù)部、建設(shè)部推出) 、中小學校布點規(guī)劃(財政部、教育部推出) 等類似,均屬于相關(guān)部門推動的具有一定專項規(guī)劃性質(zhì)的規(guī)劃類型。從這個角度來看,住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃具有專項規(guī)劃與綜合規(guī)劃的關(guān)系。城市規(guī)劃綜合性的特點有助于住房建設(shè)規(guī)劃與其他專項規(guī)劃進行協(xié)調(diào)。  3.規(guī)劃實施與銜接手段  城市規(guī)劃的編制體系中,各個規(guī)劃類型之間具有一定的層次性。城市總體規(guī)劃是城市在一定時期內(nèi)(15～20 年) 的全局規(guī)劃,控制性詳細規(guī)劃則反映了城市總體規(guī)劃在空間上的局部實施,一般是城市中的某片地塊(新區(qū)或中心區(qū)等) ;近期建設(shè)規(guī)劃則反映了城市總體規(guī)劃在時序上的局部實施,通常是5 年內(nèi)的階段實施內(nèi)容。城市規(guī)劃的各個類型相互銜接逐步深入、細化,將城市空間布局推向?qū)嵤?nbsp; 城市規(guī)劃的各個類型盡管都是以用地為對象,但城市總體規(guī)劃的重點在用地的規(guī)模、比例和布局,控制性詳細規(guī)劃的重點在用地的建設(shè)強度,近期建設(shè)規(guī)劃的重點在于用地的項目實施計劃。各類型的重點不同就決定了三者之間的銜接機制可能存在隱患。與此成為鮮明對照的是,各個部門的專項規(guī)劃實際上不只是對應(yīng)于城市規(guī)劃的某個階段或某個類型,而往往是貫穿城市規(guī)劃的各階段、各類型。在這種情況下我們就需要通過一些重要的專項規(guī)劃來將城市規(guī)劃各階段、各類型中的專項內(nèi)容自上而下地銜接起來。從這個角度來看,住房建設(shè)規(guī)劃有助于推動城市規(guī)劃各階段、各類型在居住用地與住房建設(shè)方面規(guī)劃內(nèi)容的銜接與落實。  三、住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃各類型的銜接方法  住房建設(shè)規(guī)劃的編制內(nèi)容是“明確普通商品住房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房的建設(shè)目標”,具體應(yīng)包括各類住房的建設(shè)總量、分年度新建住房總量和結(jié)構(gòu)比例、分年度各類居住用地供應(yīng)計劃、分年度舊區(qū)改造計劃等幾方面內(nèi)容,其中當年的建設(shè)項目選址應(yīng)深化到具體地塊及分地塊建設(shè)量。住房建設(shè)規(guī)劃的這些內(nèi)容要通過城市規(guī)劃的技術(shù)手段才能實現(xiàn),而城市規(guī)劃各階段各類型的工作重點不同,那么住房建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與城市規(guī)劃各階段各類型從不同角度進行銜接,才能獲得有效實施。  住房建設(shè)規(guī)劃的政策出發(fā)點是通過提供各種類型的住房,特別是政策性住房,以保證廣大人民群眾的根本利益,城市規(guī)劃領(lǐng)域在規(guī)劃編制中應(yīng)積極銜接,保證各類住房特別是滿足中低收入人群的住房建設(shè),使廣大人民群眾不再“居者憂其屋”,而是“居者有其屋”,再逐步過渡到“居者優(yōu)其屋”,實現(xiàn)“安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏”的美好愿望。  參考文獻  [ 1 ] 中華人民共和國城市規(guī)劃法.  [ 2 ] 城市規(guī)劃編制辦法(2006 版)