淺論建筑工程質量監(jiān)督管理

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

摘要：建設工程質量不僅關系工程的適用性和建設項目的投資效果，而且關系到人民群眾生命財產(chǎn)的安全。隨著我國現(xiàn)代化建設事業(yè)的蓬勃發(fā)展，建設規(guī)模不斷擴大，每年投資建設的各類工程項目達十幾億平方米，一旦發(fā)生工程質量問題，會直接影響公共利益和公眾安全，因而，建設工程質量越來越成為人們所關注的熱點。   關鍵詞：工程質量質量監(jiān)督項目管理黨中央、國務院歷來對建設工程質量十分重視。建國以后就提出“百年大計、質量第一”的建設方針，頒發(fā)了許多建設工程質量管理辦法。改革開放以來，進一步反復強調，為保證建設事業(yè)的健康發(fā)展，必須強化對工程質量的監(jiān)督和管理。1984年9月18日國務院頒布的《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出要改革工程質量監(jiān)督辦法，按城市建立專門的機構，對工程質量進行監(jiān)督檢查。1998年底，國務院領導同志在生產(chǎn)視察三峽工程時強調指出，質量是三峽工程的生命，建設的成敗在于質量，要求實行全方位、全過程的有效控制，每一工程環(huán)節(jié)，務必做到萬無一失。針對近年來在一些工程建設中暴露出來的嚴重質量問題，朱容基總理于1999年2月1日主持召開全國基礎設施建設質量工作會議，要求加強建設項目管理，確保建設工程質量。九屆人大二次會議期間，黨和國家領導人在許多場合對工程質量問題發(fā)表重要講話。3月8日，中共中央總書記、國家主席江澤民在參加上海代表團大組討論會時，再次對建設工程質量表示關切，并指出：“做好工程技術質量知識的普及工作很重要”。本文對工程質量管理著重從三個方面進行談論：1、開發(fā)商與承建商的形成與市場管理2、政府監(jiān)督管理與質量檢測的行為3、社會監(jiān)督與監(jiān)理單位的管理開發(fā)商與承建商的形成與市場管理市場經(jīng)濟的發(fā)展，科技的進步，促使建設工程向精、新、大、深、高全主位發(fā)展。為此提高與保證工程質量必須相應的有它新的思考。搞好建設管理目的體制改革，認真推行全面質量管理，更重要的是技術創(chuàng)新，科學的動態(tài)管理，人力資源的開發(fā)，增加建設工程的知識含量，實施建設工程知識經(jīng)濟人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，來提高工程質量。依靠知識新資源實現(xiàn)其質量的超常發(fā)展。開發(fā)商是把資金投向工程建設市場的人，是工程建設市場的原動力，是他們推動了建設市場的發(fā)展，對于提高建設工程質量，他們也是最根本的動力。充分發(fā)揮他們的積極性，為他們提供必要的服務，讓它們的推動力直接到達建設項目，將會極大地提高工程質量。然而從統(tǒng)計資料上看，開發(fā)商的違規(guī)行為逐漸成為工程質量問題的源頭。發(fā)展商和開發(fā)商在建設市場中往往處于主導、強勢地位，別的市場主體很難對其違規(guī)行為進行有效的監(jiān)督和制衡，也就是說，靠市場自身的力量無法改變這種不利局面，因此，有必要完善法律法規(guī)，動用政府強制力，加強對發(fā)展商和開發(fā)商的監(jiān)管。要想杜絕外因一提到的這種現(xiàn)象，控制住最低質量，就必須加強監(jiān)督并加大開發(fā)商與承包商雙方的責任，提高違規(guī)成本。全面質量管理最早推行于美國，后來一些發(fā)達的國家開始逐步推行，六十年代日本有了新的發(fā)展，七十年代以來我國推行全員質量管理工作亦有了很大發(fā)展。我們推行的是中國式的全面質量管理，它具有中國特色，是現(xiàn)代化的，博采眾長，洋為中用，具有實效，上品種、上質量，上水平適應經(jīng)濟發(fā)展，人民的物質文化需要的全面質量管理。它的基本思想是：把專業(yè)技術，經(jīng)營管理，數(shù)理統(tǒng)計和思想教育結合起來，建立起從產(chǎn)品的研究、設計，生產(chǎn)制造，售后服務等一整套的質量保證體系，從而用最經(jīng)濟的手段，生產(chǎn)出用戶滿意的產(chǎn)品。它的基本核心是強調以提高人的工作質量，保證工序質量，以工序質量保證產(chǎn)品質量，達到全面提高企業(yè)和社會經(jīng)濟效益的目的。它的特點是，從過去的事后檢驗把關為主，變?yōu)轭A防攻進為主，從管結果變?yōu)楣芤蛩兀延绊戀|量問題的諸因素查找出來，首先抓住主要矛盾，發(fā)動全員、全部門參加，依靠科學管理理論、程序、方法，使生產(chǎn)經(jīng)營的全過程都處于受控狀態(tài)。但在另一方面，開發(fā)商是推動建設市場運轉的根本動力，也是推動工程質量提高的最基本的動力，從這個意義上說，開發(fā)商處于主導地位是有其合理性的，對業(yè)主加強監(jiān)管不能傷害到業(yè)主的投資熱情，傷及業(yè)主投資熱情的監(jiān)管是不成功的。這種投資熱情不僅不能傷害，還應該積極鼓勵并提供必要的服務。因此，對發(fā)展商和開發(fā)商如何加強監(jiān)管、提供服務，使之成為提高建設工程質量的主力軍是一個值得深入研究的話題。開發(fā)商之所以有投資行為是來自于他們對投資回報的期望，這種投資回報多為經(jīng)濟方面的，也可能有精神或其他方面的，發(fā)展商和開發(fā)商的投資行為一般不會以工程質量為終極追求目標，發(fā)展商和開發(fā)商所真正關心的是投資回報，工程質量僅僅只是業(yè)主實現(xiàn)其投資目的的手段之一。當工程質量成為發(fā)展商和開發(fā)商實現(xiàn)投資回報的必要條件時，他們會發(fā)自內心地、千方百計地提高工程質量，這時來自業(yè)主的提高工程質量的驅動力就會非常強大；當工程質量不影響業(yè)主投資目的的實現(xiàn)甚至是阻礙了其投資目的的實現(xiàn)時，發(fā)展商和開發(fā)商便不再會發(fā)出很大的推動力，甚至會發(fā)出負推動力。因此，開發(fā)商對工程質量的推動力取決于工程質量與開發(fā)商投資目的的關聯(lián)程度，這種關聯(lián)程度便是開發(fā)商質量行為的內因。影響開發(fā)商質量行為的外因較為復雜，發(fā)展商和開發(fā)商作為經(jīng)濟人的情形。工程建設市場是一個簡單建設市場，在這個簡單建設市場中只存在開發(fā)商和承包商，即市場上的買方和賣方，他們都是經(jīng)濟人，開發(fā)商向承包商購買工程建設服務，承包商提供相應的服務并取得對價。另外，建設市場是買方市場，開發(fā)商居于主導地位，因此在最低質量的責任中開發(fā)商方的責任應更大一些。當前大量未經(jīng)規(guī)范化培訓和考核的人員涌入建筑市場，不但生產(chǎn)不出高質量的產(chǎn)品和工程，而且這會嚴重制約有關行業(yè)的健康發(fā)展。勞動法規(guī)定：“對規(guī)定的職業(yè)制定技能標準，實行職業(yè)資格證書制度，由經(jīng)政府批準的考核鑒定機構負責對勞動者實施職業(yè)鑒定。”這就明確規(guī)定了我國職業(yè)證書，職業(yè)技能鑒定工作和鑒定機構的法律地位。對經(jīng)過培訓和通過技能考核鑒定合格的人員發(fā)給有關行業(yè)職業(yè)資格證書，以作為建設勞動者個人從業(yè)上崗的憑證。這種制度也就成為主管部門管理勞務市場的手段，并可加強對工程施工隊伍發(fā)展的宏觀調控力度，又可促使有關行業(yè)的健康發(fā)展。所以不斷提高從業(yè)人員的素質，逐步實行職業(yè)證書制度，強化從業(yè)人員的素質，逐步實行職業(yè)證書制度，強化從業(yè)人員的管理，已成為提高工程質量至關重要的保障問題。當前建筑市場的法規(guī)體系和管理機構尚不完善，這幾年建筑業(yè)“僧多粥少”競爭激烈，影響著建筑市場的在序運轉和良性循環(huán)。更為嚴重的是工程越級承包，非法層層轉包的混亂現(xiàn)象。“打著一級企業(yè)的牌子，二級企業(yè)來投標，三級企業(yè)進現(xiàn)場，包工頭來施工。”這種高資質等級的企業(yè)將承包的工程隨意肢解，倒手轉包給低資質等級企業(yè)甚至個體包工頭經(jīng)營，造成層層盤剝、偷工減料、趕工省錢、降低質量標準，而又以包代管，不派出相應的技術管理人員到現(xiàn)場，施工過程無人管理，其結果一方面造成在施工中不按標準規(guī)范作業(yè)，使用假冒偽劣建材產(chǎn)品，粗制濫造，直接對工程質量造成極大的威脅，另一方面工程一經(jīng)轉包，只顧賺錢，不顧質量，施工任其發(fā)展，轉包者從收漁利。這樣破壞市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)范，從而影響建筑市場的健康發(fā)展，制約了工程質量的提高。要逐步形成工程質量管理的法制環(huán)境，促使企業(yè)有法規(guī)和激勵機制的約束下，通過正當?shù)母偁?。強化生產(chǎn)管理，健全管理機構，提高企業(yè)與人員的素質，建立法規(guī)體系，實施依法建設，乃是當務之急。建立在質量信息在開發(fā)商和承包商之間對稱分布的基礎上的，即開發(fā)商和承包商對于質量、成本、售價的分布圖都很清楚，而更現(xiàn)實的情況是，承包商所掌握的質量信息要遠遠多于開發(fā)商，開發(fā)商處于一個不利選擇的市場，甚至還要承擔道德風險，這種狀況很不利于開發(fā)商選擇高水平的承包商，不利于承包商水平的提高，不利于工程質量的提高。以下模型能很好地說明這一點：假設市場上存在50％的高質量承包商和50％的低質量承包商，高質量承包商完成的工程是高質量的，當然他的要價也高，是1000，而低質量承包商所完成的工程是低質量的，要價也低，是800。當開發(fā)商選擇時，由于與信息的不對稱，分不清誰是高質量的承包商，他的出價只能是一個平均期望，即1000×50％＋800×50％＝900，這種出價顯然只利于低質量承包商，于是低水平的承包商大量中標，高水平承包是步履艱難。而對于承包商而言，他大可利用這種信息不對稱大做文章，甚至欺騙，來達到贏利的目的。開發(fā)商從魚龍混雜的市場上難以識別出高質量的承包商，質量的高低一定程度上反映不到市場價格中，質量便在一定程度上具有外部性。久而久之，市場上會大量充斥低質量的承包商，自然而然，建設工程質量也不會高。沒有高素質的企業(yè)，高素質的施工隊伍，就沒有高質量的工程。提高工程質量至關重要的是提高人的素質，提高企業(yè)職工隊伍的素質，關鍵又是領導班子的素質，不管是手工作業(yè)或使用自動化控制設備，都離不開人去操作。操作工人都就經(jīng)過技術培訓，特別是重要工序、關鍵設備，更需要經(jīng)過專門訓練的人去操作。我們建設事業(yè)不斷取得成功，不數(shù)據(jù)提高工程質量的關鍵，就是要建設一支適應社會主義建設需要的高素質干部隊伍，要真正做到全心全意為人民服務，具有領導現(xiàn)代化建設能力，使工程建設完全轉移到依靠科技進步和提高勞動者自身素質的軌道上來。這是提高工程質量和經(jīng)濟效益和保障。從上述分析情況來看，開發(fā)商和承包商之間的利益都建立在工程質量信息充分的基礎上，至少是承包商充分了解工程質量信息。然而工程質量概念本身就不十分明確，工程質量信息也很難做到充分。既使是承包商，也很難完全、準確的了解所建工程的質量，外人就更難以了解真實情況。工程質量在一定層面上是模糊的，在這種背景下開發(fā)商如何保證高質量的建設工程是個難題。要解決這一問題必須打破信息分布的不對稱，工程咨詢業(yè)的介入，中介業(yè)的介入，加強市場競爭，建立社會的誠信信息網(wǎng)是打破信息不對稱分布的有效手段。在國家的新規(guī)范、新法規(guī)的到來，一種新的知識資源和知識經(jīng)濟，為跨世紀工程建設提供了發(fā)展的新資源和新模式。各項工程是一個對自然資源依賴性很強的工業(yè)部門，又是在知識經(jīng)濟中發(fā)展?jié)撧k最大的產(chǎn)業(yè)。因為以科學技術為基礎的知識經(jīng)濟，為建設工程從資源依賴型產(chǎn)業(yè)轉化為知識依賴型產(chǎn)業(yè)提供了極大的可能。這主要表現(xiàn)在依靠新技術、新工藝對傳統(tǒng)工程工藝進行改造，在降低能耗，加強資源綜合利用。通過增加建設工程的知識含量，實施建設工程知識經(jīng)濟人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，來提升工程質量。對于這樣特殊的十分艱巨難的工程，要安全按期完成任務，要保證優(yōu)質的工程質量，首要的、重點的是組織設計、施工、科研單位的技術人才聯(lián)合攻關，才能使該建設工程從整體上提到一個新的技術水平。要創(chuàng)造依靠新知識，新資源實現(xiàn)發(fā)展工程質量，用智力資本同管理來體現(xiàn)工程質量中知識的經(jīng)濟價值和知識經(jīng)濟的真正意義。對于象建設工程這樣強消耗資源型行業(yè)，它是一種可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟形態(tài)。因此建設工程管理者對工程質量要敢于正視這種新經(jīng)濟形態(tài)，并將知識經(jīng)濟的意識體現(xiàn)在管理者的決策思想中，沿著今天的知識經(jīng)濟意識，明天的知識經(jīng)濟行為，后天的知識經(jīng)濟財富，這樣一條發(fā)展知識經(jīng)濟道路，使建設工程在未來知識經(jīng)濟新形態(tài)下，依靠知識新資源，實現(xiàn)建設工程質量的超常發(fā)展。這是我們探索提高工程質量新模式的核心問題。要解決此難題要從三個方面入手，一是加強科技進步，使模糊的工程質量能變得清晰；二是加強承包商的素質管理與招投標管理，讓好的承包商拿到標；三是設計最優(yōu)契約，讓承包商與開發(fā)商的利益一致起來，形成有效的激勵機制，讓承包商有提高工程質量的內在動力。只有開發(fā)商對工程質量有充分的關注，這樣才能在采取一系列措施之后清除質量隱患。實際建設市場中的開發(fā)商是一個復雜群體，雖然開發(fā)商都是經(jīng)濟人，以追求效用最大為目的，但他們所追求的目標與工程質量的關聯(lián)程度的不一致，導致他們對工程質量的態(tài)度也是不同的。國家的法律、法規(guī)及技術法規(guī)旨在保障人民群眾的利益，是必要的，不能讓步。根據(jù)投資目的與工程質量的關聯(lián)程度，開發(fā)商可分為三類。第一類開發(fā)商投資工程并直接從工程的使用中獲得回報，如自建廠房，通過對廠房的使用回收投資，獲得利潤。第二類開發(fā)商投資工程后通過出售，間接來獲得投資回報，如房地產(chǎn)開發(fā)商。第三類開發(fā)商投資工程并不要求經(jīng)濟回報，主要是政府投資工程。第一類開發(fā)商對工程質量的關注程度是最高的，因為工程質量的好壞直接關系到它使用工程的效果，也就是關系到他自己的投資回報，也就是說，業(yè)主的投資所追求的目標與提高工程質量之間的關聯(lián)度極高，高質量才意味高回報。因此，對于這類開發(fā)商，不必擔心他們會發(fā)生很多損害工程質量的違規(guī)行為，法律法規(guī)和行政監(jiān)督不應該把它們作為重點對象。然而，由于我國正處于經(jīng)濟轉型期，市場主體的經(jīng)濟成份十分復雜，要清晰地界定出第一類開發(fā)商是困難的。而且，對于第一類開發(fā)商來說，要使他們對工程質量有較高關注，還必須清晰界定產(chǎn)權。產(chǎn)權不明晰，既使由第一類開發(fā)商投資，他也不會有長遠的打算，此時，他所考慮的只是如何盡快的收回投資，對工程質量自然不會十分關心。對此，幫助第一類開發(fā)商治理它所處的大環(huán)境，對他們提供多一些幫助和服務是促使工程質量提高的重要途徑。第二類開發(fā)商是較為特殊的一類開發(fā)商，相對于承包商來說，他們是工程的采購者，是開發(fā)商。而對于真正的置業(yè)者，他又成為服務商，最終的開發(fā)商是置業(yè)者。第二類開發(fā)商是一類過渡性的開發(fā)商，最終開發(fā)商對工程質量的驅動力必須經(jīng)過第二類開發(fā)商傳遞到市場，第二類開發(fā)商因而具有開發(fā)商與服務商的兩面性。前文提及的外因條件適用于開發(fā)商與承包商之間的關系，而當開發(fā)商面對置業(yè)者時，開發(fā)商的位置正好反過來，他成為工程質量信息相對較為充分的擁有者，他處于信息優(yōu)勢。由前文的分析可知，在不平衡的信息分布的博弈者之間，工程質量便具有了外部性。置業(yè)者由于自身條件限制，劣勢明顯，特別是對于質量信息的占有，而且很難改變這種不利地位，獲得與開發(fā)商對等的信息，因而最終置業(yè)者對開發(fā)商的驅動力減弱。對開發(fā)商來說，工程質量與其投資目的之間的關聯(lián)性也隨著最終置業(yè)者驅動力的減弱而變弱，于是，開發(fā)商可以大膽地發(fā)包給報價最低或其喜歡的承包商，建設過程也不必太操心，最終工程質量雖無法保證，但也能利用信息的不對稱性，甚至欺詐達到盈利目的。因此對第二類開發(fā)商不僅要幫助，更要監(jiān)督。從宏觀上強化市場準入和行業(yè)競爭，加大政府監(jiān)管，在事前減少質量隱患發(fā)生的概率，同時，加強立法，強化開發(fā)商的質量法定責任，如售后質量保險責任，減少開發(fā)商利用簽訂合同搞合同欺詐的機會，并且通過宣傳教育，讓置業(yè)者充分認識到律師在合同簽訂中的作用。律師的介入一方面可減少合同糾紛，更重要的是可以很好的督促開發(fā)商重視工程質量。第三類開發(fā)商是作為投資者的政府開發(fā)商，代表了公眾的利益，從整體上來看，對工程質量是有較高關注的。但由于投資體制、部門利益、監(jiān)督機制等的影響，代表政府作為開發(fā)商的部門機構或個人，其利益與整個政府的利益可能不一致，有權指手劃腳的太多，能真正負責的太少，在建設過程的各個階段，各部門的權利、義務和責任糾纏不清，一旦出現(xiàn)質量問題，相互推諉，行政資源浪費嚴重，責任難以落實。較突出的表現(xiàn)在投資、建設、管理、使用混為一談，各自以己方利益出發(fā)，工程質量責任的缺位與錯位十分突出，工程質量難以保證。當務之急就是要充分協(xié)調好投資、建設、管理、使用各環(huán)節(jié)多部門的利益。通過責、權、利的調整，特別是合理強化各部門及相關個人的質量責任，使投資、建設、管理、使用各環(huán)節(jié)適度的、合理的相分離，形成相互監(jiān)督制衡的良好局面。打破目前這種既當運動員又當裁判員的各級政府自己管自己的不合理的政府工程管理模式。同時，對于適應市場化運作項目則堅決推向市場，減少行政資源的負擔。對不適應市場化運作的政府工程，可借鑒深圳、上海等地的經(jīng)驗，建立集中統(tǒng)一、專業(yè)高效的政府工程管理制度，提高投資的效益與工程質量。當然,也可能同一個開發(fā)商同時屬于幾類不同類型的開發(fā)商，這時可以根據(jù)具體情況進行分析。政府監(jiān)督管理與質量檢測的行為1.從投資的絕對數(shù)額上看，地產(chǎn)投資占大頭，其中以政府牽頭的投資為主，特別是近幾年，國家實施積極的財政政策，加大對基礎設施的建設投資，沒有任何主體的投資額能與政府投資相提并論，據(jù)統(tǒng)計，2000年全國固定資產(chǎn)投資規(guī)模32917.7億元，其中來自國有經(jīng)濟組織的投資為16504.4億元，占總投資額的51.38％。抓住了它也就抓住了一半以上的建設工程質量，抓住了主要矛盾；2.加強對投資的監(jiān)管符合國家政策。政府對建設工程質量負有一定的監(jiān)督管理的責任，但過多的介入往往會對市場造成過大的沖擊，有悖于市場經(jīng)濟原則，易于造成市場混亂，也不符合國家有關政策精神。但對于政府投資工程，政府是投資商，是業(yè)主，業(yè)主在法律框架下管理自己的工程項目是有法有據(jù)，也符合國家政策的。3.有利于增強市場活力。過度的監(jiān)管在保持市場秩序的同時也部分地扼殺了市場的創(chuàng)造力，不利于提高市場活力，長遠看，也不利于工程質量的提高。強化對政府投資工程的管理，相對弱化對其他業(yè)主的管理，既有利于發(fā)揮市場主體的活力，讓其他業(yè)主能夠在更大的空間中發(fā)揮其能動性，又能保持市場的穩(wěn)定，因為畢竟政府業(yè)主才是市場的主導力量。4.具有榜樣效應。若對政府投資工程的監(jiān)管方法被證明是行之有效的，那別的業(yè)主也會樂于效仿，把政府投資過程的管理方法視為榜樣，于是帶動別的業(yè)主乃至整個工程建設市場良性有序發(fā)展。若其他業(yè)主有更好的方法，政府業(yè)主也可以效仿。5.是三個代表的要求。政府投資工程投入的是人民的錢，代表的是人民的利益，沒有理由不抓好工程質量，這符合黨的利益、人民的利益。隨著國家基本建設體制改革的進一步深化，工程質量監(jiān)督事業(yè)取得長足發(fā)展，工程質量監(jiān)督領域實現(xiàn)了有法可依，依法執(zhí)監(jiān)。同時，伴隨著《建設工程質量管理條例》等國家一系列法律、法規(guī)的頒布實施，監(jiān)督管理法規(guī)體系已基本形成，政府工程質量監(jiān)督管理步入了依法執(zhí)監(jiān)的快車道。同時，十幾年來形成的基礎、主體、竣工三部到位等級核定與巡回抽查相結合的工程質量監(jiān)督運行方式，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，也出現(xiàn)了諸多的矛盾和問題。社會過多依賴工程質量監(jiān)督核驗，客觀上把工程質量監(jiān)督機構視為了工程質量的責任者。工程質量“誰核定，誰負責”，政府工程質量監(jiān)督機構變相成為工程質量的責任者，而直接參加工程建設的各方責任主體，反而“袖手旁觀”，進而顛倒了市場經(jīng)濟活動中產(chǎn)品的制造者以產(chǎn)品直接負責的規(guī)律，而質量監(jiān)督機構的行為是政府授權的，質量監(jiān)督是政府管理行為的延伸，政府同樣也成為工程質量的責任者?？陀^上造成了從微觀管理向宏觀管理、從直接管理向間接管理轉變的政府管理體制改革與現(xiàn)行三部到位等級核定的工程質量監(jiān)督運行方式的矛盾與不和諧。單一的實物質量監(jiān)督，無法實現(xiàn)質量監(jiān)督機構對工程建設參與各方質量行為的全面監(jiān)控。建筑工程工期長、多專業(yè)、多工種和材料設備多品種的特點，決定了傳統(tǒng)單一的實物質量監(jiān)督方式已遠遠不適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，單純依賴質量監(jiān)督機構的幾次到位。施工幾百天，“判斷”一陣子，難免使監(jiān)督的全面性受到約束，造成無法對工程質量進行全面準確的核驗、評定和有效控制。建設工程質量監(jiān)督機構的現(xiàn)有素質，尚不能保證政府監(jiān)督的有效性。政府工程質量監(jiān)督經(jīng)過近20年的發(fā)展，監(jiān)督機構的人員素質、設備、監(jiān)督理論和經(jīng)驗乃至權威性雖然取得了質的變化，但一些工程質量監(jiān)督機構的人員素質不高、設備相對滯后以及自我廉政、勤政約束機構不健全的問題依然不同程度地普遍存在，這些勢必影響工程質量的監(jiān)督力度和深度，直接削弱了政府監(jiān)督的有效性和權威性，亟待改進和完善。為了全面貫徹執(zhí)行《建設工程質量管理條例》等一系列工程建設的法律、法規(guī)以及工程建設強制性標準，工程質量監(jiān)督機構應根據(jù)工程質量不斷發(fā)展的要求，特別是工程普遍實行監(jiān)理的情況下，針對工程質量監(jiān)督機構角色和職能的變化，積極探索新的思路和理念，深化工程質量監(jiān)督機構改革，健全執(zhí)法運行機制，建立工程質量管理與監(jiān)督的新模式。建立健全工程質量監(jiān)督告知制度，提高監(jiān)督執(zhí)法的透明度，使工程質量監(jiān)督真正成為“陽光監(jiān)督”。工程建設各方從建設工程活動一開始，就應享有知情權，了解監(jiān)督工作的方式、方法、內容和手段，以便充分調動工程建設、監(jiān)理和施工等受監(jiān)單位自查自糾、自我約束的積極性和主動性，自覺規(guī)范質量行為，減少和避免質量事故的發(fā)生。建立集體監(jiān)督機制，保證執(zhí)法監(jiān)督的公正性和準確性。深化工程質量監(jiān)督機構改革，提高工程質量監(jiān)督力度的重要手段是加強監(jiān)督執(zhí)法。應改變現(xiàn)有的監(jiān)督方法，建立集體監(jiān)督機制，一個專業(yè)配備兩名以上監(jiān)督人員，并規(guī)定要持證上崗。在日常工程質量監(jiān)督和調查違法行為過程中，推行“一人為私，兩人為公”的執(zhí)法理念。同時規(guī)定不同級別的監(jiān)督文書分別由各科室的監(jiān)督人員、科長以及站領導按權限范圍簽發(fā)，保證執(zhí)法檢查和處罰的嚴肅性和準確性。建立預見性、服務性的質量監(jiān)督模式，做到服務與執(zhí)法有機結合。工程質量監(jiān)督機構應針對工程質量的事前控制、過程過程和事后控制三大環(huán)節(jié)，在做好過程監(jiān)督和工程違規(guī)行為的嚴肅查處的同時，加強工程質量的事前監(jiān)督，提高監(jiān)督工作的預見性、服務性。當工程質量出現(xiàn)下降的趨勢或工程施工到難點部位、易出現(xiàn)質量通病的部位時，監(jiān)督人員應及時到現(xiàn)場提示和指導，以此扭轉滯后監(jiān)督、被動應對的局面。建立行為監(jiān)督與實物監(jiān)督并重的監(jiān)督運行機制，實現(xiàn)從單一實物監(jiān)督向工程建設各方質量行為監(jiān)督的延伸。工程質量監(jiān)督機構應將工程建設各方的質量行為以及其結果，即工程產(chǎn)品質量，均列為監(jiān)督對象，將工程建設參建各方推向工程質量責任第一線，通過日常監(jiān)督、監(jiān)督巡查與結構工程季度大檢查相結合的監(jiān)督形式，對影響建設工程質量的全要素實現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)督。對于在工程質量監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的“問題工程”，除嚴格按《建設工程質量管理條例》的有關規(guī)定進行處罰外，還要建立和推行工程質量信息公示、公告制度，通過報紙、廣播、電視臺等新聞媒體定期向社會發(fā)布工程質量信息公示和公告，提高全社會的質量意識。改變以日常監(jiān)督為主的監(jiān)督方式，將隨機檢查作為工程質量監(jiān)督檢查的主要方式。工程質量監(jiān)督工作應采取巡查和抽檢相結合的監(jiān)督方式，以保證建設工程使用安全和環(huán)境質量為主要目的；以保證地基基礎、主體結構、環(huán)境質量和與此相關的工程建設各方的質量行為為主要內容；以施工許可和竣工驗收備案制為主要手段，改變原來的預約式、通知式的監(jiān)督檢查方式，加強巡回檢查和隨機抽查，保證檢查內容和部位能夠真實反映施工的質量狀況。為了保證政府監(jiān)督的有效性和權威性，監(jiān)督機構應不斷提高監(jiān)督隊伍的素質和監(jiān)督工作水平。沒有高素質的質監(jiān)隊伍，就很難建立與質量監(jiān)督職能相適應的權威。因此，工程質量監(jiān)督機構必須加強質量管理、質量控制的學習，提高監(jiān)督隊伍的業(yè)務素質。還應不斷完善質量監(jiān)督手段，增加檢測設備，改變傳統(tǒng)的“敲、打、看、摸”等落后的檢查方法，加大科技含量，提高工程質量監(jiān)督的工作水平。工程質量監(jiān)督機構應不斷建立健全行政管理、技術管理和質量監(jiān)督制度，嚴格遵循質量監(jiān)督程序，充分發(fā)揮各方責任主體的主導作用，依靠先進的建筑施工技術、質量管理技術和信息網(wǎng)絡技術，充分運用經(jīng)濟和法律手段監(jiān)督管理工程質量活動，不斷探索和實踐適應新時期要求的質量監(jiān)督管理新模式，建立起規(guī)范的工程質量監(jiān)督管理制度。工程質量是多因一果的問題，影響因素非常多，涉及方方面面。但總結幾十年來的經(jīng)驗，包括研究國外的經(jīng)驗，我們得出一個結論：要把工程質量管理好，必須有一個健全的、有效的質量控制管理體制。這個體制不外乎三個層次：一是政府監(jiān)管，二是建設單位（業(yè)主）負責，三是建筑產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者負責。由這三個層次構成對整個工程質量進行控制、監(jiān)督、管理的體制。從政府這個層次來說，政府對工程質量的控制、監(jiān)督，又包含宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次就是政府通過立法、建制，構造一個市場的運行規(guī)則。搞市場經(jīng)濟，要有一個規(guī)則，就好像打籃球一樣，你裁判吹得很嚴，他在那里抱著球跑，這是不行的。作為政府宏觀控制職能，控制工程質量就是要構筑一個市場運行規(guī)則，并保證這個規(guī)則的正常實施。從建設市場的整體來看，我們市場運行的規(guī)則還不完善，但就現(xiàn)有的規(guī)則，實施中的問題也很多。執(zhí)法不嚴，違法不究的現(xiàn)象很普遍。建設市場的混亂直接地危害工程質量。所以，政府要下功夫，一方面要構造這個市場，健全運行規(guī)則，同時要保證這些運行規(guī)則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規(guī)則要加強法制建設。在政府對質量進行控制、監(jiān)督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設。法制建設重點要做以下幾件事，一是制定《建筑施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運行機制的一個重要方面。二是制定《工程質量管理條例》。這是當務之急，１９９９年一定要出臺。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理當中的擔保制度。我們要認真研究，制定相應的辦法。工程風險管理是一個大課題，風險管理中包括保險、擔保，保險涉及的問題比較多，但是擔保是有基礎的，因為事實上許多地方已經(jīng)在實施這種制度，比如現(xiàn)在實行的投標保函、履約保函、預付款保函、保修保函，都是國際上通行的做法。但這還不夠，特別是另一面，業(yè)主履約要不要擔保，我們主張在市場經(jīng)濟中各方主體的地位是平等的，這是市場經(jīng)濟的特點。因此，作為建設單位也應該擔保。業(yè)主付工程款要擔保，國際上也是實行的。同時，總分包之間也有一個相互擔保的問題，總包對分包要擔保，分包對總包也要擔保。這些環(huán)節(jié)，按照現(xiàn)有工作的基礎往前推進，還是有條件的。另外，在這方面，出現(xiàn)糾紛怎么辦，有合同就必然有糾紛，這是正?，F(xiàn)象。那么合同糾紛如何進行調解，如何進行仲裁，如何在法院進行訴訟，對這套管理辦法我們還要進行研究。政府對工程質量監(jiān)督管理還有微觀的一方面，就是政府對具體的工程項目的質量監(jiān)督。在這方面，我們已經(jīng)做了不少的工作。從８０年代開始就抓政府的質量監(jiān)督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監(jiān)督力量，地以上城市都建立了質量監(jiān)督站，９０％縣以上的城市也建立了質量監(jiān)督站，一些專業(yè)部也建立了質量監(jiān)督站。這些機構和人員，為保證工程質量，防止劣質建筑產(chǎn)品流入社會，發(fā)揮了很好的作用。為了開展政府質量監(jiān)督，我們還從上到下建立了一套法規(guī)體系。這些工作都是在履行政府對質量進行監(jiān)督控制的職能，而且是在市場經(jīng)濟條件下強化的。世界各國政府對工程項目的質量監(jiān)督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監(jiān)督，一種是實物性的監(jiān)督。我們現(xiàn)在進行的是實物性監(jiān)督。我個人認為目前這種實物性監(jiān)督符合中國國情，因為我們的法制不健全，執(zhí)法意識比較弱，在這種情況下，政府的監(jiān)督必須深入到工程項目上去。質量監(jiān)督機構不能散，工作不能松懈，要繼續(xù)努力地去做。同時政府質量監(jiān)督工作必須改進，必須是在現(xiàn)在的基礎上推進。那么現(xiàn)在政府質量監(jiān)督方面存在哪些不足呢？我認為主要有三個方面的問題：一是政府質量監(jiān)督的地位，在實際把握上不夠準確。監(jiān)督工作有時與施工單位、監(jiān)理單位的質量責任混淆。二是政府質量監(jiān)督重點監(jiān)督什么，不夠明確?，F(xiàn)在是全面在做，如三到位、五到位等。三是現(xiàn)有質量監(jiān)督人員的素質、人才結構有缺陷。政府質量監(jiān)督必須對設計文件進行監(jiān)督，但現(xiàn)有的監(jiān)督人員中大量還是施工方面的人員，人才結構不盡合理。我們改進這些不足的總體思路是以法律、法規(guī)和強制性的技術標準為依據(jù)，以結構質量為重點，以建立使用許可制度為手段，以保證使用安全為目的，實施政府質量監(jiān)督。政府最關心的是結構安全問題，是不要出現(xiàn)倒房子、塌橋這種惡性質量事故，從而保證人民的生命財產(chǎn)安全。為什么要對設計文件進行監(jiān)督呢？因為，設計文件最重要的是結構安全問題，如果設計有問題，結構受力就不合理，安全系數(shù)不夠，怎么能保證結構安全。所以，一定要重視結構質量問題。政府進行質量監(jiān)督，拿什么能管住人呢？就是實行使用許可制度。政府質量監(jiān)督制度有幾個要點：第一，誰來實施監(jiān)督。有兩種做法，一種是美國的辦法，由政府官員直接進行，檢查后記錄，最后驗收要看有沒有記錄，記錄全不全。另一種就是政府委托第三方來實施質量監(jiān)督，典型的就是德國。政府通過委托第三方來進行質量監(jiān)督，這個被委托的機構，必須是經(jīng)過政府嚴格審查，有條件代表政府進行質量監(jiān)督的機構。我們現(xiàn)在是質量監(jiān)督站，由目前這種狀態(tài)進行轉變應該是有條件的。第二，政府監(jiān)督檢查的主要內容是什么。有兩個方面。一是要審查設計文件，重點審查有關結構安全、建筑物消防方面的內容，包括地基的承載情況、結構受力分析和計算，通過審查這些內容，證明結構設計方面沒有問題了，由審查單位出具設計文件審查報告。二是監(jiān)督結構施工方面的關鍵環(huán)節(jié)，包括結構施工中的建筑材料，必要時還要對材料進行檢測。這個環(huán)節(jié)的監(jiān)督不是去對每個工序、每個環(huán)節(jié)像旁站監(jiān)理那樣進行監(jiān)督檢查，監(jiān)督的客體主要是在建設活動中的各方責任主體，施工單位是不是按規(guī)范進行施工，材料供應商供應的材料是不是合格，監(jiān)理單位是不是履行職責，建設單位有沒有要求設計、施工、材料供應單位使用不合格材料來降低工程質量的行為，重點在這些方面。施工過程完了，審查機構出具關于結構安全的報告。整個工程完工后，建設單位進行驗收，政府要對是否符合驗收程序進行監(jiān)督。最后，由政府出具使用許可證。第三，監(jiān)督的費用問題。費用應由建設單位交，但不是交給直接監(jiān)督的第三方，而是在申請施工許可證時交給政府，政府收取費用后再撥給由政府委托去進行該項目質量監(jiān)督的機構。政府雇人去監(jiān)督工程，但是費用是由建設單位交給政府，使得監(jiān)督機構和建設單位之間不要形成直接的經(jīng)濟關系。按照這種政府質量監(jiān)督的模式，政府是否對工程出現(xiàn)質量問題承擔責任呢？不是的。這個概念在國際上是通行的：誰的工程誰負責，誰施工誰負責。建設單位要對工程質量負總責，因為這個工程是你建設單位的，你是最終的受益者，或者是最終的直接使用者，你應該有這個責任和義務，建一個好的工程。當然，盡管建設單位有很重要的作用，但是真正的工程質量做得怎么樣，還是靠設計、靠施工。因此，誰設計的誰負責，誰施工的誰負責。對誰負責？對建設單位負責。所以，不存在政府又去監(jiān)督，又發(fā)使用許可證，最后又不負質量責任的問題。當然，如果政府委托進行質量監(jiān)督的機構，玩忽職守，弄虛作假，那么它要負不認真履行職責的責任，造成重大事故的要嚴肅處理。這是就政府對工程項目如何進行質量監(jiān)督提出的一些思路，是我們經(jīng)過調查研究，包括學習國外的經(jīng)驗，才形成的。這里有兩項工作要做，一是要建成能代表政府進行質量監(jiān)督的機構，必須有一些技術上、管理上的帶頭人，在國外叫認可人士，我們要逐步對工程師、高級工程師進行執(zhí)業(yè)資格的管理，這些人必須要提高自己的水平來適應政府質量監(jiān)督的需要。二是要研究如何把質量監(jiān)督站轉化為市場上獨立的運作實體，而不再是附屬于政府的事業(yè)機構。規(guī)范工程質量檢測管理。工程質量檢測是工程質量控制的核心環(huán)節(jié)，也是目前管理的一個薄弱環(huán)節(jié)。2004年我們要通過制定出臺《建筑工程質量檢測管理規(guī)定》(部長令)，明確檢測機構的業(yè)務范圍、人員條件、設備設施、檢測業(yè)務程序以及監(jiān)督管理和相應處罰，解決檢測市場競爭中存在的一些不規(guī)范、不公正問題。近一個時期，一些地方和單位來信反映，一些檢測機構利用行政手段壟斷當?shù)貦z測市場，一些檢測機構以壓價競爭、減少工作程序或放松檢測要求等不正當?shù)氖址▉頎幦№椖俊Ｎ覀冋J為，檢測機構應通過計量認證和建設主管部門的資質認可，方可在市場上提供檢測服務，并對自己出具的檢測結果負法律責任。只有這個環(huán)節(jié)規(guī)范了，工程質量才能切實得到保證。近兩年福建、浙江、甘肅、廣西、江蘇等地，在地方的建設工程質量管理條例中都對檢測單位的質量責任做了規(guī)定，天津市和深圳特區(qū)的建設工程質量管理條例還對檢測單位的質量責任專設一章予以規(guī)定。部長令出臺后，我們要結合其貫徹實施，組織建筑工程質量檢測專項治理活動。質量控制體制的第二個層次是建設單位的。建設單位要對質量負責，包含的內容比較多，從項目的可行性研究，到設計、施工單位的選擇，都是建設單位承擔的，都要對工程質量負責。工程進入實施階段，誰來代表、幫助建設單位對工程的實施進行管理？現(xiàn)行的辦法是工程監(jiān)理。因此，談監(jiān)理，也就是在談建設單位如何對質量負責。質量控制體制的第三個層次，應該是由直接生產(chǎn)者來保證質量。政府主要是通過資質管理、市場準入等手段來保證生產(chǎn)者的質量。目前，質量大檢查直接到施工現(xiàn)場，檢查直接生產(chǎn)者的工作情況，以后這種做法會越來越少。由于現(xiàn)在直接生產(chǎn)者不規(guī)范運作的問題太多，特別是對政府的強制性技術標準不認真貫徹，偷工減料、以次充好的現(xiàn)象太多。很多單位的質量責任制只是寫在紙上，掛在墻上，放在抽屜里，根本不落實。因此，在現(xiàn)階段還要靠外力去促進它落實。１９９９年的質量大檢查重點放在住宅和城市基礎設施上，住宅工程突出檢查結構質量。重點檢查對強制性技術標準貫徹情況，責任制落實情況隨著工程監(jiān)督機構工作方式由微觀定點檢查向宏觀巡查轉變，以及旁站監(jiān)理制度的實施，要求進一步加強監(jiān)理企業(yè)在保證工程施工質量中的作用。2004年要針對《關于建設行政主管部門對工程監(jiān)理企業(yè)履行質量責任加強監(jiān)督的若干意見》的貫徹情況，開展一次對監(jiān)理企業(yè)履行質量責任的專項督查，促進各地切實落實這項管理方式的調整，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)在保證工程質量中的重要作用。工程保險是運用市場手段保證工程質量的一個重要措施，是減輕工程建設風險、保護消費者合法權益的有效舉措，也是解決因扣留工程質量保證金而拖欠工程款的一個治本之策。這是用市場經(jīng)濟的手段減輕企業(yè)和政府風險的有力例證。在工程建設領域已經(jīng)開展了建筑工程一切險和安裝工程一切險，近年又開展了工程設計責任保險試點，今年準備出臺有關實施工程質量保證保險的指導意見，大力推行工程質量保證保險。我們擬采取以下四個步驟開展這項工作：一是會同保險機構開發(fā)有關險種，制定符合國情和行業(yè)特點的保險條款；二是會同有關部門制定出臺相應的指導意見；三是確定一批試點城市先行試點，根據(jù)情況逐步擴大范圍；四是總結經(jīng)驗全面推廣。對于工程設計責任保險，2003年我部頒發(fā)了《關于積極推進工程設計責任保險工作的指導意見》，今年要求基本推開，下一步要在規(guī)范市場、培育發(fā)展中介機構方面，加強研究和指導，更好地推動和完善設計保險制度。各地建設行政主管部門要積極會同當?shù)乇ｋU主管部門，共同研究探討，促進工程保險制度的健康發(fā)展。社會監(jiān)督與監(jiān)理單位的管理１．進一步樹立監(jiān)理的權威?，F(xiàn)在的工程監(jiān)理有相當多是建設單位說什么，他干什么，權威性不夠。當然，監(jiān)理公司是受雇于建設單位，代表建設單位來管好工程，當然要聽業(yè)主的。但監(jiān)理公司還有另一面，他必須按照國家的法律、法規(guī)、設計文件和合同規(guī)定，獨立地行使自己的職責，對社會負責。因此，監(jiān)理公司既要對建設單位負責，也要對社會負責。從保證工程順利進行，保證工程質量來說，這兩個負責是一致的。如果出現(xiàn)了分歧和矛盾，我看就要找原因了。原因恐怕多數(shù)是建設單位有問題了。所以，我們要強調監(jiān)理公司在工程監(jiān)理中獨立行使職能。我們要再次強調，沒有監(jiān)理工程師簽字，材料、構配件和設備不得在工程上使用或安裝，不得進行下一道工序的施工，不得撥付工程進度款，不得組織竣工驗收。要把監(jiān)理在工程管理過程中的權威性和作用強化起來。２．推進監(jiān)理公司提高素質，加強對監(jiān)理單位的管理。監(jiān)理公司在人才結構上要自覺進行調整，自己缺乏的人才要盡快補上去?，F(xiàn)在大多數(shù)監(jiān)理公司從事施工工作經(jīng)驗多的人比較多，對設計方面的知識掌握不多。一些以設計單位為基礎成立的監(jiān)理公司，懂設計的人多，有施工實際經(jīng)驗的人少。監(jiān)理公司應該是這兩者的結合?，F(xiàn)在有的人提出要不要搞消防監(jiān)理。我不主張成立各種各樣的專業(yè)監(jiān)理公司，這么搞，建設單位受不了，要請消防的監(jiān)理公司，還有請裝修的監(jiān)理公司。監(jiān)理公司應該是有綜合能力的，有各種人才。當然，還有一種出路，一定要成立專業(yè)監(jiān)理公司的話，那么就受雇于綜合型的監(jiān)理公司。具體怎么辦還需要進一步研究。所以，監(jiān)理公司要在人才結構上、能力上盡快進行調整，適應監(jiān)理工作的需要。另外，監(jiān)理要講究職業(yè)道德，監(jiān)理公司要注意社會形象，嚴禁出賣資質，不能出讓監(jiān)理業(yè)務，不能不堅持原則、盲目的建設單位說什么我們就干什么，不能利用監(jiān)理之便，行個人之私，更不能和某些方面勾結起來，弄虛作假，損害工程質量?？偠灾?，工程監(jiān)理是我們整個工程質量管理體制中的一個環(huán)節(jié)，要繼續(xù)推進。3、社會監(jiān)督：建筑設計要適合大眾市場，不要單獨去適合某些人群，阻礙市場的正常發(fā)展。工程質量在每個置業(yè)者心目中站主要地位。為此，在工程建造過程中，社會監(jiān)督與社會輿論起到重大的主導作用。完全靠社會監(jiān)督來推進工程質量誠信體系建設。市場經(jīng)濟既是法制經(jīng)濟，也是信用經(jīng)濟。加強對建設工程質量責任主體和有關機構的不良記錄管理，建立工程質量誠信體系，提高各類市場主體的信用意識和信用水平，是市場經(jīng)濟條件下工程質量監(jiān)督保證機制的重要內容。在設計環(huán)節(jié)要抓好以下四個方面工作：一是通過施工圖審查把關，切實督促建設各方特別是設計單位自覺貫徹執(zhí)行國家有關節(jié)能的法律法規(guī)和強制性標準。二是大力推廣建筑節(jié)能科研成果在工程上的應用，要制定政策加強引導。三是標準設計工作要跟上，及時更新體現(xiàn)最新科研成果的標準圖，使建筑節(jié)能的“四新”技術廣泛應用于工程建設。四是今年要組織專家對建筑節(jié)能設計情況進行調研，針對節(jié)能設計中存在的問題制定指導意見。在施工環(huán)節(jié)，施工單位要通過改進施工工藝、提高施工水平，嚴格檢查進場材料和設備來落實國家規(guī)定的節(jié)能要求，保障節(jié)能設計的貫徹執(zhí)行。主管部門在竣工驗收備案時，也要將建筑節(jié)能作為一個重要的內容。加強全面質量管理，建立質量保證體系的一個中心問題，是要建立以產(chǎn)品為中心的質量責任制。建立質量保證體系還必須充實測試手段。提高產(chǎn)品質量，不能滿足于部標、國標的要求，要按照國際標準來衡量，這樣的國際市場才會有競爭力。要抓好設備管理、設備性能，精度不合格也就談不上提高產(chǎn)品質量。抓設備管理，要建立健全設備全過程的管理。工程質量的提高也要從原材料上抓起，材料必須經(jīng)過嚴格的檢驗，各項材料試驗數(shù)據(jù)合格后才能使用。這是保證工程質量的物質技術基礎。強化管理，向管理要質量，向管理要效益。建設工程質量不僅要重視某個“點”或“幾個點”的管理，更要注意“面”的管理，“全過程”的管理，工程質量不僅是靜態(tài)管理，更重要的是動態(tài)管理。管理是通過人來掌握的，如忽視了對工程質量和信譽切切相關的以人為本的技術質量創(chuàng)新——即企業(yè)素質、人力資源的開發(fā)，必然造成企業(yè)缺乏發(fā)展動力。全面質量管理是以全員的技術質量創(chuàng)新，提高人的工作質量，通過管理創(chuàng)新，使建設工程企業(yè)具有動力、凝聚力。形成強大潛力的內在機制，為提高工程質量，為企業(yè)生存和發(fā)展奠定堅實的群眾基礎。