我國(guó)水運(yùn)建設(shè)資金籌措初探

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摘 要 隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展對(duì)水運(yùn)建設(shè)投資需求的加大，受交通“費(fèi)改稅”影響,水運(yùn)建設(shè)資金缺口問(wèn)題是亟待國(guó)家重視和解決的。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家籌集資金的基本經(jīng)驗(yàn)，制定有利于建立穩(wěn)定的水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源的籌融資政策。
　　 關(guān)鍵詞 水運(yùn) 建設(shè)資金 籌措

1 近年來(lái)我國(guó)水運(yùn)建設(shè)資金來(lái)源的現(xiàn)狀特點(diǎn)
1.1 水運(yùn)建設(shè)設(shè)施投資規(guī)模不斷擴(kuò)大
　 據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991~2000年我國(guó)水運(yùn)基本建設(shè)投資規(guī)模，從1991年的60億元增加到2000年的131億元，增加了1.18倍，年平均遞增率為11.8％，其中“八五”時(shí)期每年投資約98億元，“九五”時(shí)期平均每年投資約134.5億元，“九五”時(shí)期比“八五”時(shí)期平均每年增加投資36. 5億元。由此可見(jiàn)，“九五”時(shí)期是我國(guó)水運(yùn)建設(shè)自建國(guó)以來(lái)投入最多的時(shí)期。其中，航道航標(biāo)建設(shè)投資增長(zhǎng)最快,即從1991年的4.34億元增加到2000年46.17億元，年遞增率高達(dá)39.11%。同時(shí)，在水運(yùn)建設(shè)總投資中的比重也從1991年的7.22%增加到2000年的35. 25％；同時(shí)，港口建設(shè)投資所占比重最大。其投資額從1991年的30.78億元增加到2000年的59.61億元，約增加了1倍，雖然年遞增率不到10％，但是在水運(yùn)建設(shè)總投資中的比重卻基本維持在50％以下的水平。
1.2 水運(yùn)建設(shè)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)變化較大
（1）“國(guó)家投資來(lái)源”不斷減少。國(guó)家投資來(lái)源（主要是指中央財(cái)政資金）的金額不斷減少，所占水運(yùn)建設(shè)資金來(lái)源的比重也不斷降低。即從1991年的18.45億元減少到2000年的1.59億元，同期所占比重也從30.71%下降到1.21%。主要原因是國(guó)家經(jīng)營(yíng)基金投入1996年取消，銀行軟貸款1998年停止，僅存的非經(jīng)營(yíng)基金也逐年減少。
（2）“交通部專(zhuān)用資金” 來(lái)源增長(zhǎng)較
快。“交通部專(zhuān)用資金”是中央在財(cái)力有限的情況，為從政策扶持交通行業(yè)而批準(zhǔn)交通部征收的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，“交通部專(zhuān)用資金”的金額從1991年的 2.38億元，增加到 2000年的 20.69億元，占同期水運(yùn)建設(shè)資金來(lái)源的比重也從3.97％增加到15.89%，成為水運(yùn)建設(shè)最主要的資金來(lái)源之一。
（3）“國(guó)內(nèi)貸款”來(lái)源減少。目前國(guó)內(nèi)銀行貸款占到我國(guó)水運(yùn)建設(shè)資金來(lái)源的第二位，但是，其貸款額在1991~2000年期間呈三角形變化，即從1991年的21．56億元持續(xù)增加到1995年的51．4億元，隨后持續(xù)下降到2000年的29. 08億元，同期，占水運(yùn)建設(shè)資金來(lái)源的比重也從35.89％下降至22．20％，呈快速下降趨勢(shì)。
（4）“利用外資”來(lái)源有增有減。利用外資金額從1991年的5.9億元增加到1997年的14．18億元，又下降為2000年的6.34億元。從“利用外資”的投資結(jié)構(gòu)看，首先是沿海港口建設(shè)，約占80％；主要是由于近年來(lái)我國(guó)集裝箱運(yùn)輸?shù)呐畈l(fā)展，包括香港和黃集團(tuán)在內(nèi)的境內(nèi)外有實(shí)力的碼頭公司和大型航運(yùn)公司紛紛搶灘中國(guó)沿海港口的集裝箱碼頭業(yè)務(wù)，投資勢(shì)頭迅猛。其次是水上運(yùn)輸部門(mén)，約占12％。第三是航道建設(shè)，主要是“九五”期利用外資進(jìn)行的西江、湘江、浙江杭嘉湖水網(wǎng)等項(xiàng)目建設(shè)。
（5） “企事業(yè)單位自籌”資金來(lái)源增
長(zhǎng)較快。目前，我國(guó)水運(yùn)建設(shè)“企事業(yè)單位自籌”資金來(lái)源較為復(fù)雜，其主要有折舊資金、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和積累、發(fā)行股票和債券等形式。企事業(yè)單位自等資金巳成為我國(guó)水運(yùn)建設(shè)資金的重要來(lái)源，不僅金額穩(wěn)定且增長(zhǎng)快速，從1991年的3.2億元增加到2000年的28．45億元，年遞增率達(dá)32．3%，而且在水運(yùn)建設(shè)資金來(lái)源中的比重也從1991年的5. 33％增加到2000年的21．73%?！　?br /> 2 “費(fèi)改稅”對(duì)水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的籌措影響分析
2.1 有利影響
　?。╨）“費(fèi)改稅”建立了水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的法定來(lái)源渠道。從這次“費(fèi)改稅”的基本思路看，改革后的稅收不作為財(cái)政的一般收入，除彌補(bǔ)其他部分非交通行業(yè)用油損失外，仍作為交通行業(yè)的維護(hù)、建設(shè)和管理的專(zhuān)項(xiàng)資金，即具有專(zhuān)項(xiàng)稅收的性質(zhì)，為逐步改善我國(guó)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的條件提供了長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的資金保證。
　　（2）“費(fèi)改稅”有利于國(guó)家籌措資金，為國(guó)家加大對(duì)水運(yùn)的投入提供了可能性。與現(xiàn)行水運(yùn)規(guī)費(fèi)相比，燃油稅屬“中央稅”，以“中央稅”的形式征集資金，具有權(quán)威性、法律保障性，有利于克服現(xiàn)行征收水運(yùn)規(guī)費(fèi)中出現(xiàn)的逃繳、欠繳、漏繳和抗繳現(xiàn)象，有利于提高水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的實(shí)際征收水平。為國(guó)家加大對(duì)水運(yùn)建設(shè)和維護(hù)資金的投入提供了可能性和現(xiàn)實(shí)性。
　　（3）“費(fèi)改稅”有利于規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能。有利于政府主管部門(mén)加大水運(yùn)宏觀調(diào)控力度，引導(dǎo)社會(huì)資金的正確投向，促進(jìn)水運(yùn)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。2.2 負(fù)面影響
　?。?）燃油稅轉(zhuǎn)移支付“交通資金”分配方法的科學(xué)性和公平性不足。《中央對(duì)地方燃油稅轉(zhuǎn)移支付方案》（草案）的規(guī)定：燃油稅除中央本級(jí)用于彌補(bǔ)（替代）長(zhǎng)江干線航道養(yǎng)護(hù)、黑龍江航道養(yǎng)護(hù)以及原交通部直屬航運(yùn)企業(yè)交納的客貨運(yùn)附加費(fèi)及長(zhǎng)江口、珠江口航道建設(shè)支出外，其余的通過(guò)采用“基數(shù)加因素分配法”的轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方和企業(yè)，即替代性分配、補(bǔ)償性分配和增長(zhǎng)性分配相結(jié)合。燃油稅轉(zhuǎn)移支付按替代性、補(bǔ)償性和增長(zhǎng)性三個(gè)部分進(jìn)行分配的思路基本上是可行的的，但就目前財(cái)政部對(duì)這三個(gè)部分各自的內(nèi)涵的解釋及計(jì)算方法的科學(xué)性和公平性問(wèn)題尚值得研究。
　?。?）“費(fèi)改稅”對(duì)水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金融資渠道和融資能力的影響。近年來(lái)，由于公路、鐵路競(jìng)爭(zhēng)，加上水運(yùn)長(zhǎng)期投入不足，導(dǎo)致水運(yùn)尤其是內(nèi)河航運(yùn)的競(jìng)爭(zhēng)能力下降，發(fā)展受到限制。水運(yùn)業(yè)普遍較為困難。由于水運(yùn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)保、防洪、水資源綜合利用中的巨大作用，國(guó)家和地方政府采取了富有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的舉措，實(shí)施了一些優(yōu)惠扶持的政策。如“以陸補(bǔ)水”、水運(yùn)規(guī)費(fèi)擔(dān)保貸款、減免國(guó)有航運(yùn)企業(yè)部分水運(yùn)規(guī)費(fèi)等優(yōu)惠扶持政策，使水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的來(lái)源渠道多元化，一定程度上緩解了水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的困難。“但費(fèi)改稅”后，會(huì)對(duì)上述來(lái)源的水運(yùn)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的融資渠道產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。
　?。?）取消對(duì)國(guó)有水運(yùn)企業(yè)“水運(yùn)規(guī)費(fèi)減免”優(yōu)惠政策，將影響水運(yùn)企業(yè)的生存，客觀上對(duì)水運(yùn)建設(shè)產(chǎn)生不利影響。目前燃油稅轉(zhuǎn)移支付交通資金的補(bǔ)償性分配方案中，還未考慮對(duì)水運(yùn)企業(yè)增加負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償問(wèn)題，并在實(shí)質(zhì)上是取消了各級(jí)交通部門(mén)對(duì)困難國(guó)有航運(yùn)企業(yè)實(shí)行水運(yùn)規(guī)費(fèi)減免優(yōu)惠政策的可能性。
3 我國(guó)水運(yùn)建設(shè)養(yǎng)護(hù)籌融資建議
3.1 加大國(guó)家財(cái)政對(duì)航道的直接投資
　　從理論上講，航道屬于公共物品。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，公共物品具有下列三個(gè)特點(diǎn)：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。航道屬明顯具有第一和第二特點(diǎn)的公共物品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，航道建設(shè)所需資金如單純依靠市場(chǎng)供給，必然出現(xiàn)其他消費(fèi)人只想使用不想付費(fèi)的情況。為了避免這種情況發(fā)生，國(guó)家應(yīng)以稅收的形式征收稅金，也就是以強(qiáng)制措施取得公共設(shè)施的使用者應(yīng)該為其消費(fèi)而支付的代價(jià)。鑒于航道的非盈利性，這些稅金應(yīng)該返還航道部門(mén)用于航道建設(shè)和維護(hù)，以供廣大消費(fèi)者再次消費(fèi)，從而形成一個(gè)良性循環(huán)。
3.2 擴(kuò)大和建立穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道
（1）設(shè)立中央、地方內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金。由于目前由車(chē)購(gòu)稅返還的內(nèi)河基金年限和額度尚無(wú)明文規(guī)定，地方“以陸補(bǔ)水”的配套內(nèi)河建設(shè)資金也有待合法化和穩(wěn)定化，加之“費(fèi)改稅”后水運(yùn)替代性規(guī)費(fèi)資金的返還和使用有必要明確和固定，建議參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)設(shè)立內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金。如美國(guó)由征收訴船舶燃油稅中設(shè)立的內(nèi)陸水道信托基金，專(zhuān)門(mén)用于水道建設(shè)和修復(fù)項(xiàng)目的開(kāi)支。美國(guó)航道建設(shè)所需資金的50％由該項(xiàng)基金提供，另外50％由聯(lián)邦政府投資。
（2）擴(kuò)大中央港口建設(shè)費(fèi)征收范圍。根據(jù)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家港口建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府在港口公用基礎(chǔ)設(shè)施投資方面應(yīng)發(fā)揮更大的作用，而現(xiàn)由交通部負(fù)責(zé)征收管理的港口建設(shè)費(fèi)是目前我國(guó)中央政府對(duì)港口投資的唯一來(lái)源，為滿足新世紀(jì)中國(guó)港口發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，穩(wěn)定和擴(kuò)大港口建設(shè)費(fèi)的收入是十分必要。加入WTO后我國(guó)政府承諾，港口建設(shè)費(fèi)外貿(mào)標(biāo)準(zhǔn)降低已無(wú)法避免，同時(shí)現(xiàn)行僅對(duì)開(kāi)放口岸港口征收港口建設(shè)費(fèi)帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，不利于該項(xiàng)費(fèi)收的正常征收，因此建議港口建設(shè)費(fèi)征收范圍擴(kuò)大的所有港口，其收入主要用于對(duì)我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系重大主樞紐港口公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這是中央交通主管部門(mén)對(duì)全國(guó)港口發(fā)展實(shí)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)港口結(jié)構(gòu)性調(diào)整必不可少的手段。
　　（3）建立地方港口發(fā)展基金。鑒于我國(guó)港口體制改革已經(jīng)實(shí)施，港口下放已逐步到位，今后港口建設(shè)和發(fā)展以地方為主，地方政府有必要建立穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，用于本地港口、航道、防波堤、主要集疏運(yùn)通道、安全保障和其他公共配套設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，為港口企業(yè)和港口整體發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。建立地方港口發(fā)展基金可通過(guò)行業(yè)規(guī)費(fèi)或稅收、岸線資源使用費(fèi)、港口既有資產(chǎn)租賃或轉(zhuǎn)讓、財(cái)政補(bǔ)助等方式來(lái)籌集資金。
3.3 加快投融資方式的創(chuàng)新
　　水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除推行政府和市場(chǎng)相結(jié)合的多元模式外，在投融資方式上還應(yīng)力求創(chuàng)新。ABS方式和BOT方式，對(duì)拓展我國(guó)水運(yùn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資渠道就具有重要的理論和實(shí)踐意義。
　?。?）ABS簡(jiǎn)稱(chēng)以資產(chǎn)為支持的證券化，是指以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)能帶來(lái)的預(yù)期收益為保證，通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行證券來(lái)募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。由于此模式能否運(yùn)作成功關(guān)鍵在于資產(chǎn)項(xiàng)目的未來(lái)收益能力，因此，對(duì)水運(yùn)行業(yè)來(lái)說(shuō)，專(zhuān)業(yè)化碼頭等具有較高盈利能力的項(xiàng)目比較適用。
　?。?）BOT是由政府與民間投資者就通常由政府支配、擁有或控制的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目簽訂合同，政府特許投資者在一定時(shí)期內(nèi)擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施，以獲取一定投資收益或以收益償還債務(wù)。在特許期結(jié)束后，項(xiàng)目無(wú)償移交政府。BOT是一種較新的融資方式，在不少?lài)?guó)家和地區(qū)有過(guò)成功的經(jīng)驗(yàn)，但在我國(guó)還是一個(gè)比較新生的事物，因此，我國(guó)政府應(yīng)積極研究借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)采用BOT方式多渠道融資，加快包括水運(yùn)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！?br />