從1998年大水看我國(guó)未來防洪減災(zāi)之路

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簡(jiǎn)介： 透視 1998 年南北洪水，通過對(duì)自然背景因素、人口因素、防洪工程現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)能力限制等的系統(tǒng)分析，指出在今后 30～40 年間，我國(guó)防洪事務(wù)將面臨空前嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。防洪事務(wù)是一項(xiàng)涉及廣泛的社會(huì)工程，應(yīng)著力協(xié)調(diào)與解決地區(qū)間合作、行業(yè)間協(xié)調(diào)、投資及宏觀經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整等問題。我國(guó)未來防洪事務(wù)具有獨(dú)特性，應(yīng)推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，探索符合我國(guó)國(guó)情的防洪之路。最后，提出了面向未來防洪事務(wù)的亟待研究與解決的若干問題。
關(guān)鍵字：洪水 防洪事務(wù) 防洪減災(zāi)

分　類　中圖法 S422
　　歷時(shí)兩個(gè)余月的 1998 年南北大水威脅著近百萬平方公里的國(guó)土、2億多的人口、0.2億hm2 多 (3億余畝）耕地，造成直接經(jīng)濟(jì)損失至少在 1600億元以上，舉國(guó)為之振撼。事實(shí)上，今年長(zhǎng)江洪水無論是洪峰還是洪量均小于 1954 年，我國(guó)未來防洪情勢(shì)更加令人擔(dān)憂。

　　從世界災(zāi)害發(fā)生歷史來看，洪水災(zāi)害始終是現(xiàn)在和未來人類面臨自然災(zāi)害的主要部分，僅 1991～1995 年的 5 年中，世界水災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就超過 2000億美元，約占所有自然災(zāi)害造成損失的一半。由于特殊的自然條件和現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)是世界受洪水威脅最嚴(yán)重的國(guó)家之一。在 21 世紀(jì)的頭 30 年至 40 年間，我國(guó)防洪事務(wù)面臨的是空前嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，首先是在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，人類對(duì)災(zāi)害氣象過程的可測(cè)與可控性難以有很大的突破；其次是我國(guó)人口壓力愈來愈大，由此將產(chǎn)生綜合連鎖效應(yīng)；第三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模也將進(jìn)一步擴(kuò)大，防范范圍也隨之加大；第四是經(jīng)濟(jì)與生活水平提高，對(duì)安全的期望值隨之攀高；第五是社會(huì)在具體時(shí)期內(nèi)可用于防洪事務(wù)的社會(huì)資源是有限的；第六是防洪事務(wù)必須在上述五項(xiàng)先決條件下，最有效地滿足和服從國(guó)家發(fā)展大局與總體進(jìn)程。

　　對(duì)于防洪事務(wù)，這一集政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)、自然科學(xué)、工程技術(shù)為一體的“比上天還難”的巨型歷史工程，我們必須要有足夠清醒的認(rèn)識(shí)，才能基于我國(guó)的未來具體國(guó)情，逐步穩(wěn)固地建成有效的、綜合的防洪工程體系。因此，首先必須對(duì)我國(guó)未來防洪情勢(shì)有充分理性的認(rèn)識(shí)，對(duì)防洪目標(biāo)的選定、防洪規(guī)劃的制定、防洪工程建設(shè)時(shí)序的安排和防洪事務(wù)的運(yùn)作，必須充分貫徹社會(huì)理性與科學(xué)理性的原則，才能保證我國(guó)防洪事務(wù)系統(tǒng)全面、連續(xù)穩(wěn)定地提高；第二，單純的工程措施與生態(tài)措施對(duì)我國(guó)的防洪問題是難以徹底解決的，必須立足于社會(huì)理性與科學(xué)理性，對(duì)地區(qū)間的協(xié)調(diào)、部門間的配合、學(xué)科間的合作、不同措施間的組合等予以全面的研究和考慮，才能形成現(xiàn)實(shí)可行的防洪策略和保證整個(gè)防洪體系的有效和高效運(yùn)行；第三，必須基于社會(huì)創(chuàng)新，才能根本解決我國(guó)防洪問題。要堅(jiān)持在改革的道路上，在對(duì)我國(guó)防洪及水利管理體制深入分析的基礎(chǔ)上，提出適宜的管理制度；要基于我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在人與自然的關(guān)系之間，探索諧適性的可持續(xù)之路；要立足于世界科學(xué)技術(shù)的制高點(diǎn)，挖掘知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代潛力，建成具高度科技集成的多維防洪體系。

1、我國(guó)未來防洪情勢(shì)的理性審度

　　在未來的 20 年間，我國(guó)洪災(zāi)發(fā)生的情勢(shì)仍處于難以根本逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。洪水災(zāi)害的發(fā)生由災(zāi)害源（即惡劣氣象條件）、致災(zāi)載體（即洪水及相關(guān)的水系條件）和受災(zāi)體（即洪水影響的空間范圍及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素）三方面的因素具體決定。洪水災(zāi)害的防治則是通過人為手段對(duì)這 3 個(gè)因素及其組合狀態(tài)的改變和調(diào)整，以達(dá)到減小災(zāi)害損失的過程。我國(guó)的未來情勢(shì)由自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及當(dāng)今的防洪工作的起點(diǎn) 4 方面的因素所決定的，其各自狀態(tài)應(yīng)予以分別分析。

　　(1) 自然背景因素我國(guó)各主要河流均自西向東匯流入西太平洋。

　　我國(guó)社會(huì)人口、經(jīng)濟(jì)主要密集分布于各大河流的中下游沖洪積平原地區(qū)。氣候受環(huán)太平洋季風(fēng)控制，太平洋地區(qū)交替發(fā)生的厄爾尼諾及拉尼娜現(xiàn)象均對(duì)我國(guó)有著明顯的影響。另外，溫室效應(yīng)對(duì)全球氣候變化的影響，也進(jìn)一步加劇我國(guó)惡劣氣象因素發(fā)生的復(fù)雜化。對(duì)此，從科學(xué)技術(shù)發(fā)展情況來看，對(duì)災(zāi)害天氣的中長(zhǎng)期預(yù)報(bào)，在近期內(nèi)難以有重大進(jìn)展。在地質(zhì)與地貌上，我國(guó)西部大多為高原地區(qū)，處于抬升、剝蝕、夷平歷史狀態(tài)，東部則處于堆積和平原延伸擴(kuò)大的歷史時(shí)期，這種背景決定了我國(guó)主要河流發(fā)育和演化的特點(diǎn)，也從根本上規(guī)定了這些河流的泥沙和淤積，以及河道變化的情況?？傊瑥淖匀槐尘皝砜?，影響我國(guó)洪水災(zāi)害的自然因素在未來是不會(huì)有太大變化的。

　　（2）人口因素人與水爭(zhēng)地是我國(guó)洪水災(zāi)害形勢(shì)惡化的最根本原因。

　　作為受災(zāi)體，也即作為保護(hù)對(duì)象的社會(huì)存在，在最近的 40 余年中，以極快的速度增長(zhǎng)膨脹，并以其自身法則分異出有悖于防洪情勢(shì)的空間格局。

　　在各江河上游地區(qū)，由于大多為少數(shù)民族地區(qū)，人口控制力度較弱，自然增長(zhǎng)率大于中下游地區(qū)，這將給上游的自然恢復(fù)帶來極大的難度。在我國(guó)最易受洪水威脅的各江河中下游地區(qū)，人口的自然增長(zhǎng)和機(jī)械增長(zhǎng)加大了防洪壓力，這一壓力仍在繼續(xù)增加。在各沿江河灘地和低洼地，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后和其他各種原因，不僅人口密度不能降低，反而仍以較高的自然增長(zhǎng)率增長(zhǎng)。這種人口密度分布格局及其動(dòng)態(tài)變化過程決定了我國(guó)未來防洪情勢(shì)的基本壓力。

　　（3）社會(huì)背景因素洪澇災(zāi)害在同一水系內(nèi)具有空間上的關(guān)聯(lián)性，災(zāi)害損失上也具有空間上的不對(duì)稱性。

　　這種特性容易導(dǎo)致地區(qū)之間、部門之間的爭(zhēng)利避害行為，而治水防洪大局則要求地區(qū)之間、部門之間的協(xié)調(diào)合作，并且是長(zhǎng)期性的、制度性的協(xié)調(diào)合作。從我國(guó)治水的現(xiàn)實(shí)來看，由于地區(qū)、部門間的損益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范性和連續(xù)性，目前仍很難盡快達(dá)成合作協(xié)力、高效治水、防災(zāi)減損的目標(biāo)，盡管這是個(gè)十分復(fù)雜的社會(huì)問題，但恰恰是我們最易有所作為的工作。

　　另一重要現(xiàn)實(shí)問題是未來我國(guó)城市化格局的空間布局，中心城市不堪人口重負(fù)，必然導(dǎo)致多中心的城市散布。無論是有規(guī)劃的衛(wèi)星城，還是自發(fā)集聚而成的集鎮(zhèn)，必將都是沿江河中下游而布列的，這對(duì)我國(guó)未來防洪策略增加了新的變量。

　?。?）防洪工程現(xiàn)狀我國(guó)目前防洪工程現(xiàn)狀不容樂觀，據(jù)水利部 1997 年公布的“全國(guó)水利發(fā)展‘九五’計(jì)劃和 2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃”，我國(guó)“主要江河只能防御常遇洪水（一般?１１1 期陳遠(yuǎn)生等：從 1998 年大水看我國(guó)未來防洪減災(zāi)之路 10～20 年一遇）”，并且“平原河道淤積嚴(yán)重，洪澇災(zāi)害加劇”，“難以防御中華人民共和國(guó)成立以來曾發(fā)生過的大洪水”。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的珠江流域，“除北江大堤及三角洲五大堤圍外，沿江各市縣的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)很低，一般為 5～10 年一遇標(biāo)準(zhǔn)，不少城鎮(zhèn)未設(shè)防”。在長(zhǎng)江等大江大河的主要支流地區(qū)，防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍要低于干流 5～10 年以上。

　?。?）經(jīng)濟(jì)能力限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況與防洪情勢(shì)之間有著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。首先，社會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)，用于防洪建設(shè)的資源不可能是無限的。因此，防洪工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)必須是現(xiàn)實(shí)的。據(jù)有人初步測(cè)算，若我國(guó)江河防洪工程標(biāo)準(zhǔn)普遍達(dá)到 100 年一遇或以上的標(biāo)準(zhǔn)，投資至少要達(dá)到 100萬億元以上。顯然，工程性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)具體的國(guó)力，合理安排不同時(shí)期的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)、逐步提高標(biāo)準(zhǔn)，在這一過程中，防洪工程體系建設(shè)規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、合理性及連續(xù)性是重要的保障條件。其次，工程標(biāo)準(zhǔn)不能短期內(nèi)大幅提高，則必須以局部損失保全大局的非工程性防洪措施來彌補(bǔ)，如生態(tài)建設(shè)、分滯洪區(qū)的開辟與使用等。但現(xiàn)實(shí)問題是，在生態(tài)恢復(fù)區(qū)、分滯洪區(qū)，一方面人口增加，另一方面持續(xù)的相對(duì)貧困化，人們對(duì)土地的依賴性愈來愈大，反而愈來愈嚴(yán)重地加大了非工程防洪工作的難度。對(duì)此，除了要從人口控制著手外，還必須從大區(qū)域性乃至全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的調(diào)整中尋找出路。

　　綜上所述，在 21 世紀(jì)的頭 20～30 年間，我國(guó)防洪情勢(shì)不容樂觀。如何在穩(wěn)步加強(qiáng)工程體系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用合理的防洪策略，是未來我國(guó)防洪事務(wù)的關(guān)鍵問題。我國(guó)防洪工程是個(gè)點(diǎn)、線、面兼顧的體系，即嚴(yán)守重點(diǎn)地區(qū)，保護(hù)干流沿線堤防，維護(hù)河流兩廂腹地。鑒于上述分析，在工程體系標(biāo)準(zhǔn)不足或不齊時(shí)，必須借助于非工程與工程措施的整合，形成綜合性的多維防洪體系，必須運(yùn)用“防”、“減”、“復(fù)”的多重防洪策略，最終形成具我國(guó)特色的富于韌性的防洪體系?！胺馈笔且陨鷳B(tài)工程、水庫調(diào)節(jié)、堤防系統(tǒng)，遏洪導(dǎo)流；“減”即減小損失，在分滯蓄洪區(qū)，形成與當(dāng)?shù)厮h(huán)境條件相適宜的生產(chǎn)模式與生活模式，使之在經(jīng)常性的分滯蓄洪水時(shí)，損失最??；“復(fù)”是緊急應(yīng)變，快速恢復(fù)，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，以制度化的社會(huì)救助，科學(xué)化的災(zāi)區(qū)的自我應(yīng)變、自我救助，快速恢復(fù)、快速過渡到安全生活、生產(chǎn)。兵無定勢(shì)、水無常形，只有采用多維防洪體系和多重防洪策略，才能最大限度地消滅洪水災(zāi)害，使我國(guó)擺脫頻頻“舉國(guó)震撼、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)”的局面。

2、全面協(xié)調(diào)，綜合治水

　　防洪是和平年代國(guó)家安全中的一項(xiàng)重大事務(wù)，也是政府提供的最大社會(huì)公益事業(yè)。從我國(guó)國(guó)情現(xiàn)實(shí)看，防洪更應(yīng)該是一項(xiàng)廣泛的社會(huì)工程，牽涉到多個(gè)方面的不同目標(biāo)、不同利益的復(fù)雜關(guān)系，必須要深入分析、充分協(xié)調(diào)，及時(shí)解決這些問題，才能保護(hù)我國(guó)防洪事務(wù)進(jìn)程的順利。

　?。?）地區(qū)間的合作問題同一流域上下游、左右岸之間的充分合作是有效實(shí)施防洪策略的前提。地區(qū)間的合作僅依靠行政協(xié)調(diào)是不夠的，要構(gòu)造良好的合作機(jī)制，其基礎(chǔ)是合理的社會(huì)防洪安全保障成本的分?jǐn)傊贫群蛥^(qū)域間損益補(bǔ)償制度，這是防洪工程建設(shè)是否順利、非工程措施是否能有效運(yùn)用的前提條件。

　?。?）行業(yè)間的協(xié)調(diào)問題人與水爭(zhēng)地的間接表現(xiàn)是農(nóng)、林、牧、水等產(chǎn)業(yè)部門之間的目標(biāo)沖突問題，其中最為尖銳的是農(nóng)業(yè)與防洪之間的問題。就我國(guó)江河中下游河灘地而言，那是沃土良田，也是人口密集區(qū)之一，所謂“大規(guī)模營(yíng)造防洪濕地屏障”，對(duì)我國(guó)緊缺的土地資源來說是不現(xiàn)實(shí)的。現(xiàn)實(shí)的問題是，這片地怎么利用，以怎樣安全的方式和合理的方式利用。另一方面，在宏觀政策層面，必須及早明確長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展策略，尤其是糧食發(fā)展策略，耕地資源動(dòng)態(tài)平衡問題也必須有一套與防洪目標(biāo)不相悖的現(xiàn)實(shí)可操作的方案。

　　（3）經(jīng)濟(jì)建設(shè)、水利投資與防洪投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資預(yù)算中應(yīng)明確規(guī)定水利投資的份額，在水利投資中，也應(yīng)明確防洪投資的份額。在所謂水利產(chǎn)業(yè)化的背景中，還應(yīng)考慮特殊的制度，保證防洪資金的有效利用，要防止借防洪之勢(shì)，行以營(yíng)利性的超級(jí)行業(yè)壟斷之實(shí)。

　?。?）宏觀經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整問題我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)格局是與我國(guó)主要江河水系格局相重合的。東中西部問題也就是上中下游問題。目前，上中游經(jīng)濟(jì)能力的弱化在防洪上表現(xiàn)為兩個(gè)不利的因素：一方面是防洪經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱化；另一方面是沿河兩側(cè)低洼地區(qū)相對(duì)貧困化，強(qiáng)化了居民生產(chǎn)對(duì)土地的依賴性，這也是未來我國(guó)防洪體系建設(shè)與運(yùn)行中的兩大難點(diǎn)。因此，從防洪角度看，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的調(diào)整已顯得非常迫切了。

3、推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，探索我國(guó)防洪之路

　　我國(guó)未來防洪事務(wù)具有獨(dú)特性，沒有固定的模式可簡(jiǎn)單引用。在國(guó)際范圍內(nèi)，盡管發(fā)達(dá)國(guó)家不乏成功有效防洪范例，但國(guó)情因素差異太大，如在人口規(guī)模上，我國(guó)僅長(zhǎng)江流域人口就約為美國(guó)全國(guó)人口的兩倍；在發(fā)達(dá)國(guó)家用作行滯洪的沿河濕地，一般嚴(yán)令禁止人們居住，但我國(guó)在同類地區(qū)卻有著高密度的人口；發(fā)達(dá)國(guó)家在防洪工程建設(shè)系統(tǒng)積累上，普遍有著超過 100 年以上的歷史。而我國(guó)有著悠久的防洪歷史，也有著近 50 年現(xiàn)代防洪理論技術(shù)應(yīng)用的系統(tǒng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但我國(guó)真正現(xiàn)代意義的防洪系統(tǒng)的工程積累卻不足 50 年；未來我們要防范的范圍是前所未有的，保護(hù)對(duì)象也具有動(dòng)態(tài)性，如高速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加的人口、財(cái)富、基礎(chǔ)設(shè)施等，保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。另外，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、防洪投資等也有很大的差異。因此，未來我們應(yīng)該基于我國(guó)國(guó)情實(shí)際，針對(duì)不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題，努力推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，走出一條實(shí)際可行的防洪之路。在如何保證創(chuàng)新機(jī)制和創(chuàng)新的可能方向上，目前亟待著手的有以下問題。

　?。?）洪水災(zāi)害關(guān)聯(lián)區(qū)的諧適性發(fā)展問題在河流上游地區(qū)，選擇適宜的生產(chǎn)方式與生活方式，以有利于植被養(yǎng)護(hù)、水土保持；在中下游分滯蓄洪區(qū)，選擇與水環(huán)境相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)模式，包括利用現(xiàn)代生物技術(shù)、農(nóng)學(xué)技術(shù)解決耐澇問題和作物品種和耕作制度問題，以減小分蓄洪的損失。

　?。?）防洪社會(huì)保障制度與區(qū)域損益補(bǔ)償制度的研究和實(shí)施防洪社會(huì)保障制度與區(qū)域損益補(bǔ)償制度是加強(qiáng)防洪體系及其運(yùn)行能力的重要因素，應(yīng)強(qiáng)化研究，著力實(shí)施。

　?。?）現(xiàn)代農(nóng)田基本建設(shè)問題一是坡地與梯田問題，在退耕困難地區(qū)，與其坡地盲目墾植，不如有系統(tǒng)有規(guī)劃地修建高穩(wěn)定性、高保水性的梯田，變對(duì)自然的經(jīng)常擾動(dòng)為一次性擾動(dòng)；二是結(jié)合河道疏浚，在河灘谷地，營(yíng)造人工階地，以提高局部的防洪防澇標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?）防洪事務(wù)管理制度改革問題對(duì)國(guó)家或地方的防洪事務(wù)，包括規(guī)劃建設(shè)、資金籌措與運(yùn)用、工程標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)時(shí)水情等情況，社會(huì)公眾應(yīng)有知情權(quán)、審聽權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并使之制度化。

　　（5）加強(qiáng)防洪事業(yè)研究力量防洪是最大的社會(huì)公益事業(yè)，應(yīng)集思廣益，倘若相關(guān)專業(yè)力量絕大部分全集中于利益上高度關(guān)聯(lián)、行政上高度隸屬的一個(gè)部門之中，這對(duì)我國(guó)未來重大水事決策的科學(xué)化、合理化程度有著明顯的不良影響。應(yīng)創(chuàng)造條件，動(dòng)員和組織各有關(guān)部門力量，加強(qiáng)防洪事業(yè)的研究工作。

　?。?）加強(qiáng)水系演化規(guī)律的研究水系演化情況是防洪工作的基本依據(jù)，目前，我國(guó)水系演化規(guī)律研究非常薄弱，如主要河流的縱斷面資料大多沿用 30～40 年以前的資料，這對(duì)防洪工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)用等極為不利。只有在水系演化規(guī)律把握之后，才能比較準(zhǔn)確地判斷具體防洪工程的客觀有效性和經(jīng)濟(jì)有效性。

　?。?）加強(qiáng)防洪工程標(biāo)準(zhǔn)化的研究水系演變必然導(dǎo)致原有的防洪工程運(yùn)用條例的相對(duì)失效，行蓄洪區(qū)的使用標(biāo)準(zhǔn)、警戒線含義變化等問題隨之而來，這不僅給工程的實(shí)際運(yùn)用帶來困難，而且也是地區(qū)間產(chǎn)生防洪矛盾的主要原因之一。

　?。?）建立防洪虛擬演練系統(tǒng)為增加防洪實(shí)時(shí)應(yīng)變能力，應(yīng)充分應(yīng)用現(xiàn)代信息、遙感、模擬技術(shù)，對(duì)不同洪水組合進(jìn)行多種防洪調(diào)度的計(jì)算機(jī)虛擬演練，以尋求最佳的防洪實(shí)時(shí)調(diào)度方案。

　?。?）有計(jì)劃開展中長(zhǎng)期災(zāi)害氣象預(yù)測(cè)研究這是一項(xiàng)最為復(fù)雜和困難的研究工作，但從長(zhǎng)期來看，中長(zhǎng)期災(zāi)害預(yù)報(bào)是最為有效、最為經(jīng)濟(jì)、最為根本的防洪措施，必須有計(jì)劃地開展這類世界前沿性的研究工作。

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