風景名勝區(qū)的保護和管理中存在的若干問題

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　　進入21世紀，迎來了我國風景名勝區(qū)事業(yè)的又一個重要發(fā)展時期。據有關統計資料表明，到2000年底，全國已建立風景區(qū)667個(其中國家級119個、省級510個、市縣級48個)，總面積超過國土面積的1％，泰山、黃山等12處國家重點風景名勝區(qū)被列為世界遺產，1999年11月，黃山獲首屆梅利娜·邁爾庫里文化景觀保護與管理榮譽獎，亞洲僅此一例。我國風景區(qū)工作跨上一個新的臺階。但毋庸諱言，風景名勝區(qū)的保護和管理也存在著嚴重的問題。其最大的威脅來自嚴重的商業(yè)性傾向：將風景名勝視作獲取利潤的市場，為謀取高額回報而亂搞各種各樣的建設項目，破壞生態(tài)，破壞環(huán)境，直接危及資源的存在。為此，必須找出解決問題的有效辦法，否則，風景名勝區(qū)事業(yè)的進一步發(fā)展，將是微于指望的。

1、管理者的自身定位，將直接影響到風景區(qū)保護的最終效果

風景名勝遺產保護中的最主要的矛盾是保護與利用之間的矛盾，而保護與利用都是依靠管理這個手段來實現的。這時管理者的自身定位，將直接影響到遺產保護的最終效果。美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務員的角色(steward)，而不是業(yè)主(owner)的角色，”。他們認為國家遺產的繼承人是當代和子孫后代的全體美國公民，管理者對遺產只有照看和維護的義務，而沒有隨意支配的權利。這種遺產保護中的倫理觀念，在我國的遺產保護中應予以提倡。中國的風景名勝遺產是全中國人民以及后代子孫的共同財富，中國的世界遺產是中國人民以及世界人民的共同財富。任何個人、單位或地方政府都沒有資格、也沒有任何理由竊取遺產的繼承權，任何管理政策和建設行為都要站在全體國民和子孫后代的立場上去權衡和取舍。

2、制訂科學的規(guī)劃決策是重中之重

科學的規(guī)劃決策系統是保證國家遺產有效管理的有力工具，搞好風景區(qū)的各項工作“前提是規(guī)劃，核心是保護，關鍵是管理”。風景區(qū)的規(guī)劃是保護好、建設好、管理好風景區(qū)的重要手段和必要前提。目前國家級風景區(qū)中已有80余處的總體規(guī)劃已報經國務院批準，大部分省級和市縣級風景區(qū)也編制了總體規(guī)劃但我國目前在規(guī)劃決策方面與先進國家的差距較大，主要表現在規(guī)劃的可操作性不夠、決策過程科學性不夠、公眾參與強度不夠等。在這一方面應向美國學習一些有益的經驗，如用地管理分區(qū)制度、公眾參與、環(huán)境影響評價、總體管理規(guī)劃、實施計劃年度報告、三級規(guī)劃決策體系等等” 。學術界應與相關政府部門通力配合，盡快充實完善有關遺產保護管理方面的規(guī)范、指南、制度和其他政策性文件，最終形成符合我國實際的、切實有效的規(guī)劃與決策體系。

3、解決好周邊環(huán)境的不協調問題

　　這是目前申報世界遺產的難點問題，也是大多風景區(qū)花費力量最多的地方。沒有協調的“遺產環(huán)境”，就不可能列入《世界遺產名錄》。自然與文化遺產地不能脫離它所處的周邊環(huán)境。美國在這一方面的教訓也不少。美國國家公園局在很長時間內只是關注公園內部的管理事務，沒能及早參與處理國家公園外圍環(huán)境中存在的問題，給國家公園邊界內遺產的保護造成了極大隱患。我國的遺產地保護中也存在著類似問題，程度甚至比美國更為嚴重。都江堰—青城山花費2億多元，龍門、武夷山各花費1億多元，主要是用于整治遺產周邊環(huán)境。所以在規(guī)劃中對于已經列入遺產的風景區(qū)在維護好現有環(huán)境的基礎上，對環(huán)境整治和保護遺產提出更高要求，避免出現都江堰、武夷山等遺產地“先建亂，后整治”的老路。

4、正確處理遺產保護與旅游開發(fā)之間的關系

　　遺產保護與旅游開發(fā)的矛盾性是顯而易見的。不合理的旅游開發(fā)不僅對遺產造成難以挽回的損失、毀滅，而且降低了遺產對旅游者的吸引力，反過來阻礙了旅游業(yè)的進一步發(fā)展。泰山在進行旅游開發(fā)中不注意對自然景觀的保護。在彩石溪沿線的公路上，像鸚鵡崖(圖3)、釣魚臺等景點，由于開山修路已經受到影響，甚至破壞，景觀質量大打折扣，這是非常讓人痛心的。還有中天門到南天門之間的索道建設，這條快到報廢年限的索道又頂著各方面的批評和反對進行擴容和更新了。月觀峰下10000多m2的坍塌面還沒有愈合，又開山炸石破壞了5000多m2的山景，更多更高的鋼鐵支架又豎立起來，造成對泰山景觀更大的破壞。而且，該索道位于泰山世界遺產保護的核心區(qū)域，位于從中天門眺望南天門重要景觀的視域之內，位于從岱頂天街西望月觀峰的視線之內，凌空的繩索、高聳的支架，穿梭的吊箱，一步登天的氣勢，破壞了風景區(qū)內神圣的登山氣氛。

　　事實上，遺產保護與旅游開發(fā)并不具有必然的矛盾性。如果我們站得高一些，看得遠一些，兩者更多的會顯現出一致性。遺產“原作”的有力保護，會吸引更多的人在更長的時間內前來游覽。旅游“景區(qū)”的合理開發(fā)，旅游者的參與，會更好的發(fā)揮遺產的功能，更好的實現其科研、歷史、文化、美學等價值。同時，促進遺產更好的保護與利用。

　　發(fā)展才是硬道理。如果大家在這一點上達成共識，各方面的分歧就會小一些。只是，怎樣理解這個“發(fā)展”呢，是指眼前的經濟增長呢，還是協調、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展。對這一問題如果有正確的認識，我們在處理”五一”、“十一”、泰山極頂觀日出等旅游高峰之類的問題時，就會想到用經濟手段(提高門票)、行政手段(限制人數)、信息手段(信息預警)來解決，而不是采用修、擴建索道，增加環(huán)境容量等措施。

5、加強立法，搞好法制建設

　　1985年國務脘頒布了《風景名勝區(qū)管理暫行條例》，已經“暫行”15年。而1992年，建設部起草的《風景名勝區(qū)法》，至今尚未納入到國家立法的程序。立法滯后帶來了系列的問題，表現最嚴重的問題是規(guī)劃管理不力，造成了風景名勝區(qū)內的亂搭亂建嚴重。風景名勝區(qū)規(guī)劃套用我國城市建設規(guī)劃思路，保護規(guī)劃意識不強，是造成風景名勝區(qū)建筑過多的另一個原因。去年，聯合國教科文組織世界自然遺產中心的專家來檢查我國世界遺產地的情況，當他看到九寨溝里面新蓋的一棟棟的樓房，大量的游客住進風景名名勝區(qū)內對環(huán)境造成很大破壞時，非常痛心地說：“你們在殺一只會下金蛋的雞”。到了湖南，看到了著名世界自然遺產地武陵源風景名勝區(qū)的山頂上修建了大量的房子，他說：“你們中國人最喜歡龍，可現在你們是在龍的脖子上蓋房子，它還能活嗎?”他稱武陵源風景區(qū)山頂上為“天城”。

　　國外對國家公園的保護性規(guī)劃是很重視的，例如：美國國家公園管理局對國家公園的規(guī)劃是嚴格按照國家通過的法案進行的，它始終貫串“保護優(yōu)先”的原則。美國國家公園的規(guī)劃分四類：一是綜合管理規(guī)劃；二是戰(zhàn)略規(guī)劃；三是專項行動計劃，如河流保護、野生動物保護、生物多樣性保護、濕地保護等行動汁劃；四是公園自身的年度計劃。美國規(guī)劃項目是由國家公園管理機構提出申請，國家公園管理局同意立項后，撥?？钗袑I(yè)機構負責編制，編制完成后，報國家公園管理局，最后經國會討論通過。風景名勝區(qū)規(guī)劃的嚴肅性體現了一個國家依法管理風景名勝區(qū)的水平，也體現了他們可持續(xù)發(fā)展的認識水平。鑒于我國目前的{管理暫行條例}沒有洋細具體的規(guī)定，沒有完備的法律地位，“風景名勝區(qū)法”的出臺已刻不容緩，建議列入特殊重要的議事日程。

6、建立特許經營許可證制度刻不容緩

　　旅游業(yè)發(fā)展帶來了商業(yè)的繁榮，而繁榮背后卻隱藏著商業(yè)化危機。泰山登山沿途神圣的朝天氣氛正逐漸被被濃厚的商業(yè)氣氛所取代。以前是三里一旗桿，五里一牌坊，如今在旗桿和牌坊之間是出現了地攤、小店；景點附近設立了照相點(圖7)；天街成了商品一條街，立上所謂“天街無假冒偽劣一條街”的告示牌，天上仙境淪為人間俗市。大多數景點附近同時也是小商販聚集地，他們出售的商品大多質量低劣，品種雷同；不僅如此，他們的招牌，遮蔽物往往簡陋粗糙而又鮮艷奪目，有的甚至還位于景點重要的觀景方向上。小商小販招攬著過往游客，在這種氣氛中攀登，對于體會泰山悠久的歷史文化和壯美的自然景觀都是嚴重的干擾。建議建立特許經營許可證制度，對風景區(qū)內的一切經營、服務性項目，實施特許經營許可制度。在這方面我們可以向美國借鑒學習。美國國會早在1965年就通過了《特許經營法》，要求在國家公園體系內全面實行特許經營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務設施向社會公開招標，經濟上與國家公園無關。國家公園管理機構是純聯邦政府的非盈利機構，專注于自然文化遺產的保護與管理，日常開支由聯邦政府撥款解決。特許經營制度的實施，形成了管理者和經營者角色的分離，避免了重經濟效益、輕資源保護的弊端。

　　風景名勝區(qū)的保護和管理工作在新時期、新世紀面臨更多的挑戰(zhàn)和機遇，我們要利用科學的方法，抓住機遇，勇敢地迎接挑戰(zhàn)，保護好珍貴的風景名勝資源，為子孫后代留下一份寶貴的遺產。

參考文獻：

《市場經濟下風景名勝區(qū)的保護與開發(fā)》， 《城市規(guī)劃》 2001-11

《對泰山風景區(qū)內修建索道的幾點思考導言》，《中國園林》2001-4

《黃山可持續(xù)發(fā)展生態(tài)境域的保護及存在問題》，《中國園林》2001-3

《風景名勝區(qū)開發(fā)經營問題的探討》， 《中國園林》2001-5

《美國國家公園體系的發(fā)展歷程及其經驗教訓》，《中國園林》2001-1

《泰山景觀資源的保護與利用》，《城市規(guī)劃》2001-4

《風景名勝區(qū)與旅游》，《中國園林》2000-2