淺議新加坡城市規(guī)劃縱覽

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今日的新加坡是一個興旺繁榮的現代化大都市,其成功的城市規(guī)劃經驗已成為我國許多城市借鑒的范例。
    新加坡受資源約束,但它仍然取得了很成功的發(fā)展。土地是最大的約束,因為這個國家的一切都要在641.4 平方公里的土地內獲得。這其中包括過濾水的提供、污水處理、焚化工廠、發(fā)電廠、軍事設施、機場以及住宅、工業(yè)、商業(yè)和娛樂設施等。因此新加坡的規(guī)劃對于國家的生存尤為重要。
    新加坡的城市規(guī)劃管理者面臨著兩個重大的挑戰(zhàn):第一是使土地的利用最優(yōu)化,使有限的土地滿足所有的需求;第二是保持經濟增長與城市發(fā)展的平衡,提供一個很好的生活和工作環(huán)境。由于有很多發(fā)展限制,規(guī)劃者必須很好地協調土地的各種利用,以創(chuàng)造一個有特色的、綠色而美麗的多功能城市。
    要達到一個平衡非常困難。盡管如此,通過良好的規(guī)劃以及政府強有力的支持,新加坡的自然環(huán)境和生活品質在過去30 年內得到了飛躍提高。它的自然環(huán)境高度城市化,但它仍是一個典型的熱帶花園城市。調查顯示,新加坡居民的生活質量已經達到世界最高水平。
    過去30 年的自然開發(fā),特別是城市中心區(qū)實質開發(fā)的過程,作為一項關鍵性的要素和重要的政策方針,對新加坡城市規(guī)劃和再開發(fā)做出了巨大貢獻,它的城市戰(zhàn)略規(guī)劃目標,簡而言之,就是使新加坡成為一個“怡人的熱帶城市”。
    開發(fā)階段
    現代新加坡的實質性城市開發(fā)分為四個階段。
    令人窒息的擁擠時期
    上世紀50 年代末到60 年代初,新加坡的城市問題已經到了難以解決的地步。過度擁擠、住房短缺以及不衛(wèi)生的生活條件在城市中心區(qū)隨處可見,到處擁擠,滿是貧民窟。1 / 4 的居民擠在島上1 % 的地區(qū)里。生活條件更令人震驚,常常是50 多個人擠在一個二、三層樓的商鋪房間內。過度擁擠很大程度上來自出租人對房間的隨意無序劃分。
    1958 年第一個總體規(guī)劃誕生。這標志著全方位持續(xù)改造時代的到來。1958年的總體規(guī)劃提出了一個行動計劃,強調要通過土地規(guī)劃來實現合理的土地利用。所有的城市土地逐步分區(qū),劃出了綠色地帶和新城鎮(zhèn)區(qū)域。穩(wěn)扎穩(wěn)打的發(fā)展構想和減少公眾對規(guī)劃干預的設想已經證明,并不足以應付城市快速發(fā)展的步伐。1959年新當選的新加坡政府把提高生活質量和解決擁擠問題列為政治議程上首需解決的問題。
    現代城市的初步形成
    上世紀60 年代到70 年代,公共住房計劃迅速解決了城市的擁擠問題。在第一個五年計劃里,共完成了5.4 萬套公寓,這比由新加坡殖民當局建造的2.3 萬個單位超過了一倍還多。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人擁有自己住房的政策推動了建筑的快速進展。
    上世紀60 年代中期,城市經濟恢復工程也活躍地開展起來。1 9 6 7 年由城市重建局(U R A )負責的一項獨特的土地出讓程序,需要各私營單位和公眾部門協作完成。概念規(guī)劃1971 年得到了聯合國開發(fā)計劃署的援助,以指導其長期的城市開發(fā)。這項規(guī)劃設計用于指導基礎設施的開發(fā),其針對的目標依次是促進經濟增長、滿足住房需求以及人們的基本社會需要,通過一項周密的分散政策,將市中心的居民人口和工業(yè)人口逐漸轉移。與此同時,市中心通過城市復興逐漸成為了國際金融、商業(yè)和旅游中心。
    品質和特色的增長
    新加坡上世紀70年代的標志是市中心擁擠問題的解決和現代城市建造的開始,80 年代的中心轉向了城市形象的塑造。更多的重點轉向了生活質量,其中重點包括環(huán)境品質。 重心在于建造一個現代金融中心,利用自己與眾不同的建筑風格成為一個有特色的熱帶城市。
    對品質和特色的格外重視甚至波及到公共住宅領域。住宅開發(fā)部試圖改變延續(xù)至今的房屋設計標準,以實現每個城鎮(zhèn)都有自己與眾不同的特色。
    21世紀初的新景象
    在八、九十年代的交替時期,新加坡處在新一輪社會經濟改革的浪尖。首先是人口控制改革。政府現在所面臨的已不僅僅是人口過剩,政府的人口政策已經轉向通過各種發(fā)明和有選擇的移民來鼓勵人口增長。其次是經濟結構和科學技術改革。政府希望經濟增長的速度更加適度,到2000 年每年的增長速度為3%~5%,到2030 年每年的增長速度為2.5 % ~3 % 。商業(yè)、貿易和工業(yè)仍是經濟重點,將有充足的土地留出來滿足這些需求。道路、港口和機場等基礎設施將得到進一步開發(fā)。三是經濟發(fā)展和環(huán)境保護的平衡。很多重要的公共設施(如焚化工廠、垃圾傾倒區(qū)、污水處理站)是土地的主要占用者,在它們周圍的土地開發(fā)也受到限制?，F行的規(guī)劃策略是將這些地點盡量設置在一起或者與其他的污染區(qū)設置在一起,這樣受限制的地方就會減小。隨著環(huán)境技術的改變,技術解決將被用于開發(fā)建設,以減少對開發(fā)區(qū)周圍的限制。四是財富的增長。富裕使人們對環(huán)境改善和生活質量提出了更高的要求。新的城市發(fā)展戰(zhàn)略必須適應人們對住宅、娛樂、交通、文化以及其他方面的需求。
    與此同時,新一代領導階層將目光瞄準21 世紀——新加坡將成為獨特的、怡人的熱帶城市。到21世紀末,新加坡的目標是達到瑞士的生活水準。
    規(guī)劃修編后的概念規(guī)劃
    所有這些變化使新加坡誕生了一項長期發(fā)展規(guī)劃——概念規(guī)劃,這項規(guī)劃于1991 年完成。修訂后的規(guī)劃憧憬了新加坡未來的生活:那時新加坡人口將達到或超過400 萬,人們享受著更高品質的生活,住著寬大舒適的房屋,享受著工業(yè)、商業(yè)、娛樂、休閑和文化帶來的良好的環(huán)境。概念規(guī)劃的主要目標包括:a) 滿足所有對環(huán)境和生活質量改善的需求; b) 暫緩同其他主要城市在經濟增長上的競爭; c) 保證城市貨物供應和經濟開發(fā)的靈活性; d) 充分利用地理、歷史、氣候和文化資產的優(yōu)勢,創(chuàng)造一個持久、美麗、獨特的亞洲城市。
    成功的關鍵要素
    新加坡城市開發(fā)成功的主要原因在于有一個明確、清晰和強有力的政府控制機制,它創(chuàng)造了堅定的政策環(huán)境,針對開發(fā)采取了建設性的方法,使專業(yè)規(guī)劃者與企業(yè)能夠很好地合作。
    三級規(guī)劃系統推動執(zhí)行
    在戰(zhàn)略層次上,新加坡的自然開發(fā)規(guī)劃中就采用了富有遠見的步驟。
    概念規(guī)劃只是一個廣泛的戰(zhàn)略規(guī)劃,在廣泛的構架和長期戰(zhàn)略的指引下,第二級更詳細的計劃出臺,并將新加坡劃分為55 個更小的規(guī)劃區(qū)域。在概念規(guī)劃結束后,就要開始詳細的“開發(fā)指導計劃(DGPs)”。它能提供一個地區(qū)的規(guī)劃前景,并能提供指導開發(fā)的控制參數,如土地利用情況、強度和海拔高度等。
    到了第三級,“開發(fā)控制”作為行政機構,是“開發(fā)指導計劃”實現目標所需借助的工具。新加坡的規(guī)劃系統具有規(guī)劃法所賦予的法定效力,在進行開發(fā)之前,所有的開發(fā)提議必須獲得主管部門的批準。“開發(fā)指導計劃”將對這些提議的價值做出指導性評估。環(huán)保局等其他相關政府部門也要經常商議,以保證工程在獲得批準之前符合政府相關的政策方針。
    多部門協作途徑
    由于有了清晰的前景,所有計劃和執(zhí)行措施都是圍繞規(guī)劃來開展的。在地區(qū)規(guī)劃中,相關的部門要進行商議,并且他們的觀點要進行綜合。于是多部門委員會成立,并承擔起調整不同需求和解決沖突的特殊作用?？傮w規(guī)劃委員會就是這樣的例子。
    總體規(guī)劃委員會(MPC)是城市重建局的主要規(guī)劃者,代表著不同的政府部門,如國家發(fā)展部、環(huán)保部、貿工部、國防部、土地辦公室、建屋發(fā)展局、社會工作部、經濟發(fā)展局和城鎮(zhèn)合作社?？傮w規(guī)劃委員會還承擔著保證國有土地得到最佳和最適當利用的任務。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有權,并且是基礎設施、公共設施、住宅和工業(yè)開發(fā)最大的開發(fā)商,因此總體規(guī)劃委員會提供了重要的機構,能保證土地開發(fā)按照概念規(guī)劃要求進行。它還提供了一個論壇,供規(guī)劃和執(zhí)行部門解決爭端。
    公開透明的規(guī)劃系統
    近年來,政府在制定規(guī)劃和政策方針時更加公開和透明,并鼓勵更多的公眾參與規(guī)劃進程和提供反饋意見。“開發(fā)指導計劃”就被公開展示,并且鼓勵公民針對這些建議提出自己的意見。部長經常召開國有開發(fā)交流會,并從公眾的反饋意見中作出選擇,專業(yè)組織、開發(fā)商、企業(yè)家、利益集團、社會領導以及公眾代表等都被邀請并發(fā)表自己的觀點。通過這些公眾代表,所有有用的意見都將被整合進最終的“開發(fā)指導計劃”。
    未來的展望
    新加坡過去30 年的規(guī)劃給所有的開發(fā)行動提供了一個良好的環(huán)境,并避免了城市發(fā)展中缺乏控制的問題。政府對重要規(guī)劃的高度負責在某種程度上成了國家開發(fā)成功的關鍵因素。
    在一本名為“Singapore-The next Lap”的書中,新加坡人愿望中對未來城市環(huán)境是這樣描述的:“新加坡將成為一個擁有世界級設施的現代城市,同時也是娛樂休閑最佳的熱帶島嶼。它將是一個能提供多種選擇的、擁有豐富環(huán)境的、獨特優(yōu)雅的城市。”
    將這些美好的愿望變成具體的開發(fā)戰(zhàn)略是新加坡城市規(guī)劃者所面臨的挑戰(zhàn)。迄今為止,前期規(guī)劃使城市和基礎設施的開發(fā)能平穩(wěn)及時的進行,并能不斷滿足新加坡人居生活質量發(fā)展的需要。新加坡政府新近修訂的概念性控制規(guī)劃提出了“要創(chuàng)造更多有效的設施和舒適生活工作環(huán)境”的戰(zhàn)略方向。未來日趨合理的規(guī)劃修正方案將要繼續(xù)保持有遠見并且全面科學地,使土地得到最優(yōu)化利用。