《證券法》的修訂納入全國人大常委會今年的議事日程

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    “《證券法》的修訂納入了全國人大常委會今年的議事日程，而且按照計劃是排在今年12月份的人大常委會上(審議)。”對眾多投資者期盼已久的這部資本市場的“基本法”，全國人大財經(jīng)委副主任委員、本次《證券法》修訂起草組組長吳曉靈在接受專訪時透露。

    受訪的監(jiān)管者、學(xué)者均認為，現(xiàn)行《證券法》對相關(guān)市場主體的規(guī)范明顯滯后于實際形勢的發(fā)展。以美國的證券法為例，從1933年出臺到現(xiàn)在，大概修改了40多次，平均下來每兩年就得修改一次。而中國從1998年《證券法》出臺至今，只在2005年進行過一次修改。

    根據(jù)十八屆三中全會的決定，新股發(fā)行要從核準制向注冊制轉(zhuǎn)變，這意味著現(xiàn)行的法律條文要進行改動。

    曾任1998年《證券法》起草組副組長的北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐接受《中國經(jīng)濟周刊》獨家專訪時表示，由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管涉及的金融監(jiān)管體制改革、加強投資者保護涉及的法律條文細化、由核準制向注冊制改革涉及的角色定位，希望會是這一輪《證券法》修訂的方向。

    而曹鳳岐提到的上述修法方向，也被近期中國證監(jiān)會主席肖鋼和接受《中國經(jīng)濟周刊》專訪的吳曉靈等參與《證券法》修訂的相關(guān)人士在熱議本次修法路徑時屢屢提及。

    然而修法并不是一件簡單的事情，肖鋼在去年第四屆“上證法治論壇”上坦言，進入修法的過程以后，就是進入了一個各方利益博弈的過程。中國人民大學(xué)法學(xué)教授葉林告訴《中國經(jīng)濟周刊》，《證券法》的修訂，必然面臨著不同監(jiān)管部門之間監(jiān)管權(quán)力的分配問題。如果改革的幅度過大，面臨的部門之間博弈的阻力也會較大。

    同一個金融，同一個監(jiān)管

    本次《證券法》修訂起草組組長——吳曉靈透露，此次修訂要大幅度提高資本市場違法違規(guī)的處罰標準，增大犯罪成本。

    現(xiàn)行《證券法》對證券定義的范圍太窄，希望這次修改能夠擴展證券的范圍。

    ——吳曉靈

    以余額寶舉例，證監(jiān)會認為它涉及貨幣基金以及基金的銷售，需要證監(jiān)會來監(jiān)管，但銀監(jiān)會認為余額寶最終募集的資金大部分用于銀行間市場，也想管。

    ——曹鳳岐

    現(xiàn)行《證券法》的第六條明確寫著：“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，證券公司與銀行、信托、保險業(yè)務(wù)機構(gòu)分別設(shè)立。國家另有規(guī)定的除外。”

    雖然這一表述較1998年出臺的《證券法》多了“國家另有規(guī)定的除外”，但仍然劃定了金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管的框架。但隨著類似光大、安邦等金融控股集團的出現(xiàn)，金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營越來越普遍，這樣的法律規(guī)定似乎已經(jīng)很難滿足監(jiān)管需求。

    分業(yè)監(jiān)管滋生監(jiān)管套利和風險

    曹鳳岐回憶1998年《證券法》的出臺時，仍對《證券法》中有關(guān)分業(yè)監(jiān)管的表述感到遺憾。

    當時作為起草組副組長，曹鳳岐認為《證券法》中不應(yīng)該對分業(yè)監(jiān)管作出規(guī)定。他認為原因有三：一是《證券法》只是資本市場領(lǐng)域的法律，沒有權(quán)利規(guī)定銀行、保險等分業(yè)經(jīng)營;二是銀行業(yè)需要綜合經(jīng)營，甚至從事承擔證券產(chǎn)品通道的業(yè)務(wù)，因此在這方面不應(yīng)該規(guī)定得太死;三是不利于國外已經(jīng)實行混業(yè)經(jīng)營的金融公司到中國來開展業(yè)務(wù)。

    在最終落定時，決策層考慮到中國證券市場發(fā)展時間不長，而且擔心銀行利用自有資金購買證券、證券公司挪用客戶保證金等，所以將分業(yè)經(jīng)營的要求寫入《證券法》。之后按分業(yè)監(jiān)管框架，保監(jiān)會和銀監(jiān)會分別監(jiān)管保險業(yè)和銀行業(yè)。

    但隨后，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢愈加明顯，在2005年進行《證券法》修訂時，學(xué)界關(guān)于取消分業(yè)監(jiān)管的呼聲較高。作為當時那次《證券法》修訂專家顧問委員會的委員，曹鳳岐回憶道，當時一些單位表示反對，認為根據(jù)分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)形成了“一行三會”(央行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會)的局面，如果將分業(yè)監(jiān)管取消，這些機構(gòu)將面臨調(diào)整。

    “所以，在2005年修訂時，沒有將這一條取消。但在后面加上了‘國家另有規(guī)定的除外’這樣的表述，為一些機構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營開了口子。”曹鳳岐說。

    “這種監(jiān)管框架，面臨最突出的問題就是監(jiān)管套利。”葉林稱。葉林舉例說，銀行和證券公司發(fā)行同一類型的理財產(chǎn)品，但前者只需要銀監(jiān)會的備案，后者需要證監(jiān)會的審批。“同樣的產(chǎn)品，銀監(jiān)會系統(tǒng)的監(jiān)管強度要弱于證監(jiān)會系統(tǒng)。”葉林說，這造成了市場主體的不平等，同時較弱的監(jiān)管也會滋生一定的風險。

    曹鳳岐以余額寶舉例，證監(jiān)會認為它涉及貨幣基金以及基金的銷售，需要證監(jiān)會來監(jiān)管，但銀監(jiān)會認為余額寶最終募集的資金大部分用于銀行間市場，也想管。

    “當各個部門對一個新生事物的監(jiān)管產(chǎn)生交叉或分歧時，就容易產(chǎn)生監(jiān)管混亂、監(jiān)管真空和監(jiān)管套利，最終產(chǎn)生風險。”曹鳳岐表示。

    金融商品法

    PK金融監(jiān)督管理委員會

    資本市場監(jiān)管由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管已經(jīng)成為學(xué)界的共識，目前的問題是我們究竟需要怎樣的功能監(jiān)管?

    學(xué)界普遍認為功能監(jiān)管，其核心是對金融投資業(yè)、金融投資商品、金融消費者根據(jù)經(jīng)濟實質(zhì)和金融功能進行監(jiān)管，只要金融功能相同就適用同一個標準和規(guī)則，對同一金融功能的金融消費者適用統(tǒng)一的投資者保護制度。

    吳曉靈就此表示，現(xiàn)行《證券法》對證券定義的范圍太窄，希望這次修改能夠擴展證券的范圍。

    全國人大代表、證監(jiān)會上市一部主任歐陽澤華亦在今年全國兩會期間提出希望修訂后的《證券法》進一步明確規(guī)范各主體的行為，成為一個市場統(tǒng)一的監(jiān)管法。他認為，證券的定義，其實不限于證監(jiān)會所管轄的范圍，它是一個大的資本概念。

    葉林認為，吳曉靈的思路是擴大證券品種，在時機成熟時《證券法》應(yīng)與金融商品法并軌。所謂金融商品法，是指包括針對銀行、證券、保險等各類金融商品進行監(jiān)管的法律。“等把證券范圍放到足夠大的時候，就一定是金融商品的概念了。”葉林說。

    葉林認為以金融商品為載體的功能監(jiān)管是未來的一個方向。日本、韓國以及英國等，它們證券法的走向就是以功能監(jiān)管為核心，對廣義上的證券進行監(jiān)管，比如日本就有所謂的金融商品交易法。

    在功能監(jiān)管中，只需監(jiān)管好兩端，一端是對金融商品審慎監(jiān)管牌照，使金融商品提供方行為規(guī)范;另一端是保護投資者利益;中間地帶則充分發(fā)揮金融機構(gòu)的自主創(chuàng)新。“因為金融產(chǎn)品及衍生品的復(fù)雜性，只能用這種功能監(jiān)管的方式使監(jiān)管標準統(tǒng)一，防范監(jiān)管套利。”葉林說。

    相對于上述通過擴大證券外延的方式轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，曹鳳岐更傾向于通過金融監(jiān)管體制改革的方式解決分業(yè)監(jiān)管滋生的問題。

    曹鳳岐提出將現(xiàn)行的“一行三會”架構(gòu)改革為“一行一會”，即中國人民銀行和中國金融監(jiān)督管理委員會。

    中國人民銀行除了發(fā)行貨幣之外還有管理貨幣市場和外匯市場的功能。曹鳳岐建議，將銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會合并成中國金融監(jiān)督管理委員會，“三會”在中國金融監(jiān)督管理委員會下分別管理銀行、證券、保險業(yè)的控股公司，根據(jù)控股公司的功能進行管理?？偟谋O(jiān)管方針由中國金融監(jiān)督管理委員會來管理，國務(wù)院委派更高級別的領(lǐng)導(dǎo)任職中國金融監(jiān)督管理委員會。