《證券法》的修訂納入全國(guó)人大常委會(huì)今年的議事日程

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    “《證券法》的修訂納入了全國(guó)人大常委會(huì)今年的議事日程，而且按照計(jì)劃是排在今年12月份的人大常委會(huì)上(審議)。”對(duì)眾多投資者期盼已久的這部資本市場(chǎng)的“基本法”，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、本次《證券法》修訂起草組組長(zhǎng)吳曉靈在接受專訪時(shí)透露。

    受訪的監(jiān)管者、學(xué)者均認(rèn)為，現(xiàn)行《證券法》對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體的規(guī)范明顯滯后于實(shí)際形勢(shì)的發(fā)展。以美國(guó)的證券法為例，從1933年出臺(tái)到現(xiàn)在，大概修改了40多次，平均下來(lái)每?jī)赡昃偷眯薷囊淮?。而中?guó)從1998年《證券法》出臺(tái)至今，只在2005年進(jìn)行過(guò)一次修改。

    根據(jù)十八屆三中全會(huì)的決定，新股發(fā)行要從核準(zhǔn)制向注冊(cè)制轉(zhuǎn)變，這意味著現(xiàn)行的法律條文要進(jìn)行改動(dòng)。

    曾任1998年《證券法》起草組副組長(zhǎng)的北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家專訪時(shí)表示，由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管涉及的金融監(jiān)管體制改革、加強(qiáng)投資者保護(hù)涉及的法律條文細(xì)化、由核準(zhǔn)制向注冊(cè)制改革涉及的角色定位，希望會(huì)是這一輪《證券法》修訂的方向。

    而曹鳳岐提到的上述修法方向，也被近期中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席肖鋼和接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專訪的吳曉靈等參與《證券法》修訂的相關(guān)人士在熱議本次修法路徑時(shí)屢屢提及。

    然而修法并不是一件簡(jiǎn)單的事情，肖鋼在去年第四屆“上證法治論壇”上坦言，進(jìn)入修法的過(guò)程以后，就是進(jìn)入了一個(gè)各方利益博弈的過(guò)程。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)教授葉林告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，《證券法》的修訂，必然面臨著不同監(jiān)管部門之間監(jiān)管權(quán)力的分配問(wèn)題。如果改革的幅度過(guò)大，面臨的部門之間博弈的阻力也會(huì)較大。

    同一個(gè)金融，同一個(gè)監(jiān)管

    本次《證券法》修訂起草組組長(zhǎng)——吳曉靈透露，此次修訂要大幅度提高資本市場(chǎng)違法違規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增大犯罪成本。

    現(xiàn)行《證券法》對(duì)證券定義的范圍太窄，希望這次修改能夠擴(kuò)展證券的范圍。

    ——吳曉靈

    以余額寶舉例，證監(jiān)會(huì)認(rèn)為它涉及貨幣基金以及基金的銷售，需要證監(jiān)會(huì)來(lái)監(jiān)管，但銀監(jiān)會(huì)認(rèn)為余額寶最終募集的資金大部分用于銀行間市場(chǎng)，也想管。

    ——曹鳳岐

    現(xiàn)行《證券法》的第六條明確寫著：“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理，證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。國(guó)家另有規(guī)定的除外。”

    雖然這一表述較1998年出臺(tái)的《證券法》多了“國(guó)家另有規(guī)定的除外”，但仍然劃定了金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管的框架。但隨著類似光大、安邦等金融控股集團(tuán)的出現(xiàn)，金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越普遍，這樣的法律規(guī)定似乎已經(jīng)很難滿足監(jiān)管需求。

    分業(yè)監(jiān)管滋生監(jiān)管套利和風(fēng)險(xiǎn)

    曹鳳岐回憶1998年《證券法》的出臺(tái)時(shí)，仍對(duì)《證券法》中有關(guān)分業(yè)監(jiān)管的表述感到遺憾。

    當(dāng)時(shí)作為起草組副組長(zhǎng)，曹鳳岐認(rèn)為《證券法》中不應(yīng)該對(duì)分業(yè)監(jiān)管作出規(guī)定。他認(rèn)為原因有三：一是《證券法》只是資本市場(chǎng)領(lǐng)域的法律，沒(méi)有權(quán)利規(guī)定銀行、保險(xiǎn)等分業(yè)經(jīng)營(yíng);二是銀行業(yè)需要綜合經(jīng)營(yíng)，甚至從事承擔(dān)證券產(chǎn)品通道的業(yè)務(wù)，因此在這方面不應(yīng)該規(guī)定得太死;三是不利于國(guó)外已經(jīng)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融公司到中國(guó)來(lái)開(kāi)展業(yè)務(wù)。

    在最終落定時(shí)，決策層考慮到中國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，而且擔(dān)心銀行利用自有資金購(gòu)買證券、證券公司挪用客戶保證金等，所以將分業(yè)經(jīng)營(yíng)的要求寫入《證券法》。之后按分業(yè)監(jiān)管框架，保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)。

    但隨后，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)愈加明顯，在2005年進(jìn)行《證券法》修訂時(shí)，學(xué)界關(guān)于取消分業(yè)監(jiān)管的呼聲較高。作為當(dāng)時(shí)那次《證券法》修訂專家顧問(wèn)委員會(huì)的委員，曹鳳岐回憶道，當(dāng)時(shí)一些單位表示反對(duì)，認(rèn)為根據(jù)分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)形成了“一行三會(huì)”(央行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))的局面，如果將分業(yè)監(jiān)管取消，這些機(jī)構(gòu)將面臨調(diào)整。

    “所以，在2005年修訂時(shí)，沒(méi)有將這一條取消。但在后面加上了‘國(guó)家另有規(guī)定的除外’這樣的表述，為一些機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)了口子。”曹鳳岐說(shuō)。

    “這種監(jiān)管框架，面臨最突出的問(wèn)題就是監(jiān)管套利。”葉林稱。葉林舉例說(shuō)，銀行和證券公司發(fā)行同一類型的理財(cái)產(chǎn)品，但前者只需要銀監(jiān)會(huì)的備案，后者需要證監(jiān)會(huì)的審批。“同樣的產(chǎn)品，銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)的監(jiān)管強(qiáng)度要弱于證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)。”葉林說(shuō)，這造成了市場(chǎng)主體的不平等，同時(shí)較弱的監(jiān)管也會(huì)滋生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

    曹鳳岐以余額寶舉例，證監(jiān)會(huì)認(rèn)為它涉及貨幣基金以及基金的銷售，需要證監(jiān)會(huì)來(lái)監(jiān)管，但銀監(jiān)會(huì)認(rèn)為余額寶最終募集的資金大部分用于銀行間市場(chǎng)，也想管。

    “當(dāng)各個(gè)部門對(duì)一個(gè)新生事物的監(jiān)管產(chǎn)生交叉或分歧時(shí)，就容易產(chǎn)生監(jiān)管混亂、監(jiān)管真空和監(jiān)管套利，最終產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。”曹鳳岐表示。

    金融商品法

    PK金融監(jiān)督管理委員會(huì)

    資本市場(chǎng)監(jiān)管由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)，目前的問(wèn)題是我們究竟需要怎樣的功能監(jiān)管?

    學(xué)界普遍認(rèn)為功能監(jiān)管，其核心是對(duì)金融投資業(yè)、金融投資商品、金融消費(fèi)者根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和金融功能進(jìn)行監(jiān)管，只要金融功能相同就適用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，對(duì)同一金融功能的金融消費(fèi)者適用統(tǒng)一的投資者保護(hù)制度。

    吳曉靈就此表示，現(xiàn)行《證券法》對(duì)證券定義的范圍太窄，希望這次修改能夠擴(kuò)展證券的范圍。

    全國(guó)人大代表、證監(jiān)會(huì)上市一部主任歐陽(yáng)澤華亦在今年全國(guó)兩會(huì)期間提出希望修訂后的《證券法》進(jìn)一步明確規(guī)范各主體的行為，成為一個(gè)市場(chǎng)統(tǒng)一的監(jiān)管法。他認(rèn)為，證券的定義，其實(shí)不限于證監(jiān)會(huì)所管轄的范圍，它是一個(gè)大的資本概念。

    葉林認(rèn)為，吳曉靈的思路是擴(kuò)大證券品種，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)《證券法》應(yīng)與金融商品法并軌。所謂金融商品法，是指包括針對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等各類金融商品進(jìn)行監(jiān)管的法律。“等把證券范圍放到足夠大的時(shí)候，就一定是金融商品的概念了。”葉林說(shuō)。

    葉林認(rèn)為以金融商品為載體的功能監(jiān)管是未來(lái)的一個(gè)方向。日本、韓國(guó)以及英國(guó)等，它們證券法的走向就是以功能監(jiān)管為核心，對(duì)廣義上的證券進(jìn)行監(jiān)管，比如日本就有所謂的金融商品交易法。

    在功能監(jiān)管中，只需監(jiān)管好兩端，一端是對(duì)金融商品審慎監(jiān)管牌照，使金融商品提供方行為規(guī)范;另一端是保護(hù)投資者利益;中間地帶則充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的自主創(chuàng)新。“因?yàn)榻鹑诋a(chǎn)品及衍生品的復(fù)雜性，只能用這種功能監(jiān)管的方式使監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，防范監(jiān)管套利。”葉林說(shuō)。

    相對(duì)于上述通過(guò)擴(kuò)大證券外延的方式轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，曹鳳岐更傾向于通過(guò)金融監(jiān)管體制改革的方式解決分業(yè)監(jiān)管滋生的問(wèn)題。

    曹鳳岐提出將現(xiàn)行的“一行三會(huì)”架構(gòu)改革為“一行一會(huì)”，即中國(guó)人民銀行和中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)。

    中國(guó)人民銀行除了發(fā)行貨幣之外還有管理貨幣市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)的功能。曹鳳岐建議，將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)合并成中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)，“三會(huì)”在中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)下分別管理銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)的控股公司，根據(jù)控股公司的功能進(jìn)行管理?？偟谋O(jiān)管方針由中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)來(lái)管理，國(guó)務(wù)院委派更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)任職中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)。