陳錫文：就中國農(nóng)村下一步土地制度改革工作做出解讀

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    隨著各地密集啟動土地制度改革試點，今年兩會期間土地制度改革成為各界關(guān)注的焦點。全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文6日就中國農(nóng)村下一步土地制度改革工作做出解讀。他表示，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，仍有多重法律障礙尚待清除，包括當(dāng)前的土地使用權(quán)仍然不能用于抵押或擔(dān)保。

    在陳錫文看來，土地制度改革是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面。就農(nóng)地入市而言，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以進(jìn)入市場，和國有土地同權(quán)同地同價。要推進(jìn)這項工作，涉及一系列法律法規(guī)都有待清理，包括憲法、土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法等。目前，這些法律規(guī)定農(nóng)村土地的使用權(quán)不能出讓、出租或抵押和擔(dān)保，直接導(dǎo)致相關(guān)工作無法開展。

    陳錫文說“目前的解決方案是通過試點實踐，再根據(jù)經(jīng)驗對法律法規(guī)進(jìn)行‘立、改、廢’。從各地試點的情況來看，真正符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場，和國有土地同地同權(quán)同價的試點還沒有開始，還在等著有序安排推進(jìn)。”

    此前走訪多地發(fā)現(xiàn)，目前試點開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的地區(qū)，都或多或少因為法律、政策的現(xiàn)實阻礙而困難重重。以北京為例，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)所涉及的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)并非是真正的抵押，而是以擔(dān)保物的方式作為貸款評估的依據(jù)，因此，銀行在貸款風(fēng)險處置時，并不能通過法院拍賣的形式來處置不良資產(chǎn)。銀行在風(fēng)險防控過程中，只能事先與農(nóng)戶協(xié)商，當(dāng)長期無法償還貸款時，就把土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心登記進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而轉(zhuǎn)讓得到的租金用于償還銀行貸款。

    對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，銀監(jiān)會6日發(fā)文表示堅持“試點先行”。銀監(jiān)會指出，按照中央關(guān)于“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”和“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的要求，慎重穩(wěn)妥開展土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資試點，發(fā)揮其在信貸融資方面的作用。

    不過，銀監(jiān)會也強(qiáng)調(diào)，要“堅持依法自愿有償原則，操作過程中要注重做到不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地用途，不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。要結(jié)合抵押業(yè)務(wù)特點，探索融資模式，創(chuàng)新融資產(chǎn)品，完善業(yè)務(wù)流程”。

    “如果法律障礙不掃清，地方試點土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性將大大降低，并且，如果有金融機(jī)構(gòu)在操作，最終一旦真的貸款出現(xiàn)無法償還的問題，農(nóng)地?zé)o奈掛牌轉(zhuǎn)讓會引發(fā)一些法律糾紛，這種風(fēng)險隱患是存在的。”一位接近銀監(jiān)會的人士分析稱。

    對此，全國政協(xié)委員夏濤指出：“當(dāng)前，要盡快推動相關(guān)法律法規(guī)修訂，穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系，探索三權(quán)分置有效形式，抓緊研究承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、入股具體實施辦法。”

    全國政協(xié)委員白先進(jìn)認(rèn)為“最好能建立一個公開透明的交易平臺，通過市場化的手段促成農(nóng)地入市，同時保證公平合理的收益分配。”

    對于“三農(nóng)”貸款盡職調(diào)查，全國政協(xié)委員、安徽省政協(xié)副主席趙韓建議“由農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)，加大專業(yè)資質(zhì)評估人員培訓(xùn)，對土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估，為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包抵押貸款提供有效的服務(wù)。”

    此外，在風(fēng)險處置方面，趙韓認(rèn)為，應(yīng)建立貸款損失保障或補償機(jī)制，在貸款發(fā)生違約、金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)較難時，實施抵押物收購或進(jìn)行貸款風(fēng)險補償，彌補可能出現(xiàn)的不良貸款風(fēng)險。加大對土地流轉(zhuǎn)保險的政策性補助，鼓勵保險機(jī)構(gòu)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)保險品種，多渠道強(qiáng)化保障能力。 

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