PPP模式與養(yǎng)老地產(chǎn)

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　　隨著中國老年人口的激增，養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)了嚴重的數(shù)量缺口，單純依靠公共財政建設(shè)無法滿足老年人的需求。近年來在世界各國得到廣泛應(yīng)用的PPP模式，通過將民間資本引入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，能夠有效解決許多問題。因此，將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)有著重要的現(xiàn)實意義。

　　(一)PPP模式概述

　　PPP 模式(公私合營關(guān)系)是一種以合同方式確立的，基于風(fēng)險共擔(dān)和利益共享原則的合作機制。在這個機制下公共部門和私營部門相互合作來提供某種公共項目或服務(wù)。PPP模式是社會主義市場經(jīng)濟體制框架下對公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制和管理方式上進行的一種創(chuàng)新，它的出現(xiàn)使得項目參與各方可以取長補短，充分發(fā)揮在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢，從而達到比各方單獨行動更有優(yōu)勢的結(jié)果。

　　(二)PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)中的可行性分析

　　我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)是以機構(gòu)養(yǎng)老為主。機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在我國屬于福利事業(yè)，通常以養(yǎng)老院作為載體，準入門檻較高，一般應(yīng)該由政府提供。而政府由于財政壓力較大，對于養(yǎng)老院這種初始投資大，回收周期長的基礎(chǔ)民生建設(shè)項目缺乏足夠的資金支持，再加上中國老齡化程度的加劇，有限的養(yǎng)老設(shè)施越發(fā)不能滿足廣大人民群眾對于養(yǎng)老服務(wù)多元化的需求。而民營企業(yè)作為中國經(jīng)濟的新生力量，有著較為充裕的資金來源和更為靈活的經(jīng)營理念，根據(jù)準公共物品的特點，養(yǎng)老地產(chǎn)實際上屬于準公共物品的范疇，有別于傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老院，完全可以由更有投資效率的私營機構(gòu)作為主導(dǎo)進行建設(shè)，使之成為政府機構(gòu)養(yǎng)老的有效補充。

　　雖然養(yǎng)老項目的投資回報率相較于一般的住宅開發(fā)項目較低，但也并非沒有市場。受限于保監(jiān)會相關(guān)政策，手握大量資金的壽險企業(yè)在我國的投資渠道較為有限，且關(guān)注的重點是穩(wěn)定性。養(yǎng)老地產(chǎn)經(jīng)營周期長，收益率穩(wěn)定的特點不僅符合壽險企業(yè)資產(chǎn)負債匹配的原則，也與其主營業(yè)務(wù)密切相關(guān)。2010年9月3日，保監(jiān)會《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》的出臺也為險企進軍養(yǎng)老地產(chǎn)掃清了障礙。因此在我國的養(yǎng)老服務(wù)中充分利用壽險資金等民間資本，大力發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)，同時引入PPP模式，結(jié)合政府拿地，審批、養(yǎng)老服務(wù)等方面的優(yōu)勢，可以有效地解決目前養(yǎng)老需求旺盛而服務(wù)供給不足的矛盾。

　　(三)PPP模式在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中的主要功能

　　1.吸引私人資本投資，彌補政府財力不足的問題

　　PPP 模式中最重要功能之一就是融資，其本質(zhì)在于，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程中引入私人資本，以解決政府財力不足的問題。我們可以從全球范圍內(nèi)的實踐數(shù)據(jù)來驗證該項功能。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，在PPP模式中最常見的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)，僅2004年一年，流入發(fā)展中國家的私營企業(yè)參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資額就達到 640億美元，在發(fā)展中國家的新建項目中，私人資本的投資貢獻率達44%，在特許權(quán)項目的投資貢獻率達54%，由此可見PPP模式的融資能力之強。

　　2.提高養(yǎng)老機構(gòu)的運行效率

　　由于公共部門缺少提高組織內(nèi)部運作和項目流程效率的動力，因此，政府在很多公共產(chǎn)品的提供中，建設(shè)和運營效率較低，這其中就包括養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)。而私營部門的目標是利潤最大化，其利潤則主要通過提高投資和運營效率獲得。在PPP模式下，政府將養(yǎng)老機構(gòu)運營職能轉(zhuǎn)給高效的私人部門，同時保留和完善監(jiān)管等公共部門的核心職能。這不但可以減少政府的現(xiàn)金支出，也可向消費者提供廉價的服務(wù)。即使是在某些項目上，政府承擔(dān)部分投資或運營成本，也能實現(xiàn)控制成本支出、提升服務(wù)質(zhì)量的目標，因為政府的成本目標、總量和結(jié)構(gòu)是在一個合理的整體融資戰(zhàn)略下確定的。

　　3.通過PPP模式，推動養(yǎng)老機構(gòu)乃至養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

　　誠然，無論是前文的分析，還是從直觀上去了解，我國的養(yǎng)老機構(gòu)的供給量遠遠不足，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴重滯后。而要促進養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，在現(xiàn)有的制度與機制下不改革創(chuàng)新，很難有長足的發(fā)展。PPP可以作為改革創(chuàng)新的突破口，推動養(yǎng)老業(yè)取得實質(zhì)性的發(fā)展。改革的關(guān)鍵往往是行業(yè)重組和明確職能，具體來說，在政府投入是養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)經(jīng)費主渠道的前提下，通過PPP的導(dǎo)向，開拓非政府渠道，以此為契機，重新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和服務(wù)供應(yīng)者的職能，通過進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，成立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，消除公私合作的潛在矛盾，合理分擔(dān)風(fēng)險，才能真正有效地推動養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。因此，PPP模式是促進我國養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展的理想途徑，可望有效的解決養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中的幾個核心問題。

　　(四)政策支持

　　2014 年11月16日，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，在《國務(wù)院指導(dǎo)意見》的第八項、第九項分別強調(diào)“鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度”以及“建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制”，其中第二十六條內(nèi)容如下：“鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度。通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發(fā)展的意見。各地在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及有關(guān)專項規(guī)劃時，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局各類公共服務(wù)設(shè)施。各級政府逐步擴大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購買服務(wù)范圍，各類經(jīng)營主體平等參與。將符合條件的各類醫(yī)療機構(gòu)納入醫(yī)療保險定點范圍”，《國務(wù)院指導(dǎo)意見》明確提及在養(yǎng)老方面對于社會資本的鼓勵。

　　為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)有關(guān)要求，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，國家發(fā)改委公布《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，其中第三項針對“合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式”提出指導(dǎo)意見，在項目范圍方面，《發(fā)改委指導(dǎo)意見》指出“PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式”。

　　為了保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，財政部于2014年11月29日印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，對于PPP模式的相關(guān)內(nèi)容進行了科學(xué)規(guī)范。盡管養(yǎng)老項目并未列入最新發(fā)布的PPP模式示范清單，但是，基于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來人口老齡化對于中國養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因， PPP模式引導(dǎo)社會資本發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在邏輯和創(chuàng)新方向上已經(jīng)沒有障礙，采用PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)只是時間問題。