過半省份出臺國資改革意見：重復度高，含金量仍顯不足

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在新一輪改革的舞臺上，國資、國企改革無疑扮演著十分重要的角色。

自2013年12月17日上海打響國資國企改革“第一槍”之后，截至2014年9月19日，已有上海、廣州、北京、江蘇等17個省市發(fā)布了地方國資國企改革意見，呈現(xiàn)“遍地開花”態(tài)勢。

21世紀經(jīng)濟報道記者經(jīng)過大量的數(shù)據(jù)和文件整理梳理后發(fā)現(xiàn)，地方改革意見主要圍繞混合所有制改革、股權(quán)激勵、分類監(jiān)管等方面展開。

目前，地方正在等待國家層面的改革意見出臺。盡管方案尚未出臺，但國務(wù)院國資委采取試點的方式推進國資國企改革，六家央企已入選首批改革名單。

與此同時，官方媒體近來一直在強調(diào)國有企業(yè)地位。9月12日，人民日報、經(jīng)濟日報和光明日報同時刊登與混合所有制相關(guān)文章，強調(diào)堅持改革需公有制經(jīng)濟的主體地位，在改革中處理好政府和市場之間的關(guān)系。此外，人民日報還在近期刊發(fā)多篇國資改革相關(guān)文章，強調(diào)國有企業(yè)的地位。

多位受訪專家對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，目前，地方國資改革還存在重復性高、可操作性不強和含金量不足的問題，盡管東部沿海和西南部改革較為積極，但部分地區(qū)仍然欠缺改革動力，部分省份處在產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟下行的巨大壓力下，難以兼顧改革。此外，國家層面頂層設(shè)計遲遲未出，也為地方改革帶來不確定性因素。

地方意見：17省市已出臺

2013年12月17日，上海率先公布了《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》，打響地方國資改革第一槍。

21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至發(fā)稿時，已有上海、甘肅、山東、江蘇、云南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、廣東、安徽十七省市出臺了國資國企改革意見。此外，徐州、無錫、嘉興、濮陽等地也公布了市級國資改革意見。

此外，不少省份雖未明確發(fā)布國資國企改革意見，但已經(jīng)展開國資改革進程。

其中，陜西省已經(jīng)印發(fā)了關(guān)于混合所有制和分類監(jiān)管的《關(guān)于省屬企業(yè)實施分類管理的意見》和《關(guān)于推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的意見（試行）》兩個文件，但省級層面的國資國企改革指導意見仍未正式發(fā)布。

河北省也已啟動多項改革，河北國資委內(nèi)部人士此前曾對媒體表示，河北省國資國企改革正在積極推進之中，河北省將對列入試點的省屬國企分類實施混合所有制、董事會授權(quán)、改組改建國有資本投資公司、股權(quán)激勵四項改革試點。

按照要求，河北省國資委要求其監(jiān)管的二級企業(yè)要納入股權(quán)多元化改革范圍，確保兩年至三年內(nèi)完成70%以上二級企業(yè)的股權(quán)多元化改革任務(wù)，各企業(yè)每年吸納利用的社會資本原則上不少于上年凈資產(chǎn)規(guī)模的3%-5%。

部分地區(qū)國資國企改革意見已經(jīng)呼之欲出，8月28日，廣西自治區(qū)黨委書記彭清華前往廣西國資委調(diào)研。其要求，要按照中央和自治區(qū)確定的改革路線圖，學習借鑒外省市的好經(jīng)驗好做法，加強廣西國有企業(yè)改革的“頂層設(shè)計”。

寧夏國資委也于8月召開黨委會議，會議提出，在加強改革頂層設(shè)計方面，10月底前出臺《關(guān)于深化寧夏自治區(qū)屬國有企業(yè)改革的實施意見》以及企業(yè)分類監(jiān)管、內(nèi)部三項制度改革指導意見。

早在今年3月，黑龍江省國資委已組織人員起草《黑龍江省人民政府關(guān)于進一步完善全省國資管理體制深化國企改革的指導意見》和《省國資委貫徹落實十八屆三中全會精神深化出資企業(yè)改革的實施意見》，不過目前仍未公布。

中國企業(yè)改革研究院院長李錦對21世紀經(jīng)濟報道記者說，目前來看，沿海地區(qū)和西南地區(qū)國資改革相對活躍，而包括東三省在內(nèi)的部分資源型大省或煤炭鋼鐵企業(yè)較多的省份，負擔較重、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象較為嚴重，所以經(jīng)濟形勢不太好，步子邁不開，改革形勢相對滯后。

混合所有制：改革重頭戲

混合所有制改革無疑是此輪地方國資改革的重頭戲。

在已經(jīng)公布意見的17個省份中，有七省市明確了混合所有制改革的具體時間和指標。例如，重慶提出3-5年三分之二國企將發(fā)展成混合所有制，甘肅提出到2020年國有經(jīng)濟中混合所有制比重達到60%左右，江西提出5年內(nèi)混合所有制經(jīng)濟要占國資的70%。廣東則要求，到2017年，混合所有制戶數(shù)比重超過70%。

此前，7月7日，上海市公布《關(guān)于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的若干意見》，提出經(jīng)過3-5年的推進基本完成國企公司制改革，除國家政策明確必須保持國有獨資的，其余企業(yè)實行股權(quán)多元化。

陜西9月5日公布的《關(guān)于推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的意見（試行）》則要求，到2020年，國有企業(yè)基本建成現(xiàn)代企業(yè)制度，混合所有制企業(yè)成為市場經(jīng)濟的主要微觀主體，國有資產(chǎn)證券化率再提高10%以上。

其余地區(qū)雖未提出明確的時間表，但對混合所有制改革都有相應(yīng)闡述，江蘇規(guī)定，國有控股企業(yè)可適當降低國有股權(quán)比例，對國資股權(quán)和債權(quán)權(quán)益合并低于50%的企業(yè)，可以按照市場化方式管理。

中國社科院經(jīng)濟所經(jīng)濟研究所微觀經(jīng)濟研究室主任韓朝華對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，目前地方國資改革最大的亮點就是混合所有制改革，各省的方案對此也都有涉及，但他同時強調(diào)，目前在混合所有制方面仍缺乏實質(zhì)性措施，需要進一步推動。

21世紀經(jīng)濟報道記者整理發(fā)現(xiàn)，在這一輪國企改革中，企業(yè)公司制改革、探索股權(quán)激勵與員工持股、鼓勵民資參與國企改革等方式成為地方混合所有制改革的主要操作手段。

例如，上海要求，通過公司制改革、開放性市場化雙向聯(lián)合重組、股權(quán)激勵和員工持股三種途徑推進混合所有制改革。廣東則要求，提出引入戰(zhàn)略投資者、推動企業(yè)改制上市、探索員工持股、吸引股權(quán)投資基金入股、引導社會資本進入公共項目等多種方式推進混合所有制改革。

不過，在財政部科學研究所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜看來，在推動混合所有制改革方面，可操作性仍有所欠缺，例如引入外資民資的資產(chǎn)價格、交易方式、信息披露等都還沒有做出很明確的規(guī)定。

分類監(jiān)管：改革的基礎(chǔ)

多位專家向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，分類監(jiān)管是此輪國資改革的基礎(chǔ)，只有明確了如何對國企進行分類，才能在此基礎(chǔ)上進一步展開改革，對不同類型的企業(yè)實行不同的監(jiān)管方式。

李錦告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，分類如果不明確的話，改革難以進行下去，在這一問題上，地方對國企分類較容易實現(xiàn)，較為明確和主動。而在央企層面，由于央企呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的局面，實行分類監(jiān)管需要較長的時間。

上海發(fā)布的國資國企改革意見最早提出將國企分為三類監(jiān)管，競爭類企業(yè)，以市場為導向，以企業(yè)經(jīng)濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益；功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專項任務(wù)為主要目標，兼顧經(jīng)濟效益；公共服務(wù)類企業(yè)，以確保城市正常運行和穩(wěn)定，實現(xiàn)社會效益為主要目標，引入社會評價。功能類和公共服務(wù)類企業(yè)，按照市場規(guī)則，提高資源配置效率和公共服務(wù)能力。企業(yè)分類可動態(tài)調(diào)整。

這也成為后來各地進行分類監(jiān)管的參考。21世紀經(jīng)濟報道記者發(fā)現(xiàn)，山西、湖北雖未對企業(yè)功能劃分，但也明確提到了分類監(jiān)管的概念。四川僅分為競爭性和功能性兩種企業(yè)類型，廣東提出，對于準公共性和競爭性兩類領(lǐng)域的國企，要探索分類改革、分類監(jiān)管。

其余省市均按公共服務(wù)類、競爭類和功能類進行劃分，但部分省份在

具體的名稱上有所不同，例如，湖南用“公益類企業(yè)”代替了公共服務(wù)類企業(yè)。

不過，也有專家對目前地方的這種分類方式表示異議。國務(wù)院國資委研究中心副主任彭建國告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，實際上，李克強總理的政府工作報告中并沒有提要對國有企業(yè)進行分類，而是“準確界定不同國有企業(yè)功能”，如果給國有企業(yè)貼標簽，給它分類，很難做到科學合理，即使是同一種業(yè)務(wù)板塊也有可能承擔不同的功能。

此外，大型國有企業(yè)，往往含有很多不同的業(yè)務(wù)板塊，因此最好的方法是按業(yè)務(wù)板塊對企業(yè)進行劃分，而不是對整個企業(yè)進行劃分。比如軍工企業(yè)，按分類應(yīng)屬于保障類的，但這些企業(yè)里面可能真正保障性的、國家政策性的這一塊只占20%，80%還是屬于競爭性的，如果把這類企業(yè)劃為保障類，面臨的政策就會很不一樣。

因此，彭建國認為，按照整個企業(yè)來進行劃分并不客觀，但是地方現(xiàn)在都在這樣劃分，且中央層面的國資國企改革文件還未出臺，還在研究之中。

股權(quán)激勵與員工持股：細則待出

股權(quán)激勵與員工持股是實現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟改革的重要操作手段，也是地方在制定國資國企改革意見時所難以回避的部分。

上海在促進混合所有制意見中要求，鼓勵整體上市企業(yè)集團的經(jīng)營者、技術(shù)管理骨干實施股權(quán)激勵；符合條件的競爭類企業(yè)集團及下屬企業(yè)完成公司制股份制改革后，可實施股權(quán)激勵。實施股權(quán)激勵的企業(yè)應(yīng)同步建立業(yè)績掛鉤、財務(wù)審計、信息披露、延期支付和追索扣回等約束機制；鼓勵國有及國有控股的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)對重要的技術(shù)和經(jīng)營管理人員實施股權(quán)和分紅激勵?；旌纤兄破髽I(yè)按照國家規(guī)定探索實施員工持股。

山東則稱，試點探索混合所有制企業(yè)員工持股。以形成資本所有者和勞動者利益共同體為導向，積極探索混合所有制企業(yè)員工持股的多種形式。

湖北提出，對各類適合由員工持股，且員工也有意愿持股的地方國有企業(yè)，均應(yīng)允許員工個人出資入股或以投資公司、股權(quán)信托、有限合伙企業(yè)等方式持股。

不過，21世紀經(jīng)濟報道記者發(fā)現(xiàn)，地方雖然都持“鼓勵”的態(tài)度，但仍未制定出具體的操作細則，擔心股權(quán)激勵與員工持股有造成國有資產(chǎn)流失的風險，這與國家頂層設(shè)計還未出臺也有一定關(guān)系。

彭建國說，具體而言，競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)比較適合員工持股。競爭行業(yè)主要靠著經(jīng)營者、勞動生產(chǎn)者和員工的努力，來最后決定勞動的回報和企業(yè)的成果，因此，競爭領(lǐng)域的國企的員工持股不會有很大的風險。而壟斷行業(yè)和政策性比較強的行業(yè)，這些領(lǐng)域員工持股最好先不進行。另外政策性業(yè)務(wù)很強的行業(yè)或企業(yè)，如果開展員工持股，國有資產(chǎn)流失的可能性也很大。

他建議，在對員工持股進行規(guī)范時，除了明確員工持股的范圍外，還需要考慮員工持股的數(shù)量，員工持股必須經(jīng)過嚴格規(guī)范的程序，且持股的方式可以多樣化。

國資范圍：80%集中到關(guān)鍵領(lǐng)域

此輪改革中，國有資本的范圍和分布也有了明確界定。多地不約而同地將這一目標定在80%。

北京市發(fā)布的《關(guān)于全面深化市屬國資國企改革的意見》要求，到2020年，80%以上的國有資本集中到提供公共服務(wù)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、保障民生等領(lǐng)域。上海則要求，將國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

此外，江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國資集中在關(guān)鍵領(lǐng)域的目標設(shè)定在“80%”上。

天津則更進一步，提出到2017年底，天津90%的國有資本聚集到重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有資本布局聚集在40個行業(yè)左右。

韓朝華告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，國有資本集中應(yīng)該還是符合發(fā)揮市場導向作用這個方向的，國有資本集中到市場進入不了的領(lǐng)域，能夠讓市場解決的就退出來給社會民間資本。至于具體的數(shù)字還要以行業(yè)和具體問題來看，不能一概而論。

此外，提高國有資產(chǎn)證券化率也是此輪國資改革值得關(guān)注的亮點之一，多個省市已提出明確的比例指標。

天津提出，到2017年底，集團調(diào)整到35家左右，形成10家以上品牌優(yōu)、效益好、行業(yè)領(lǐng)先的大企業(yè)集團，經(jīng)營性國有資產(chǎn)證券化率達40%。重慶則計劃用3-5年左右，推進20家重點國企整體上市，80%以上的競爭類國有企業(yè)國有資本實現(xiàn)證券化。湖北、甘肅和北京則將資產(chǎn)證券化率目標定在50%上。

盡管目前出臺的地方國資改革意見主要集中在混合所有制改革、分類監(jiān)管等方面，但仍不乏地方特色。

以北京為例，北京將統(tǒng)籌國企的資金、技術(shù)、土地等資源優(yōu)勢，在服務(wù)和促進京津冀區(qū)域經(jīng)濟、社會和城市群協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮作用，以重點項目為抓手，在大氣污染治理、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市運營服務(wù)上加強合作，實現(xiàn)共贏發(fā)展。

國家頂層設(shè)計：困難較大

接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪的多位專家認為，國家層面的頂層設(shè)計沒有最終明確，為地方的國資改革帶來不確定的影響，一些大的根本性的問題難以得到解決，地方國資改革最終難以形成大的動作。

李錦告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，缺少國家層面頂層設(shè)計，至少有四大方面難以解決，即分類監(jiān)管難以明確、產(chǎn)業(yè)問題重組不明確，國有資產(chǎn)流失和股權(quán)激勵的問題，大政策未定的情況下，地方改革只能在小的范圍推開，難以有大的作為。

文宗瑜認為，國家層面的頂層設(shè)計，難度要大一些，也會稍微慢一些，因為涉及到很多壟斷性行業(yè)，部分央企也會涉及到一些與國家安全有關(guān)的問題，相對困難。

李錦說，從目前來看，國家版的國資國企改革方案，大的方向比較明確，即堅持市場化的方向、政企分開是關(guān)鍵問題，混合所有制是手段，產(chǎn)權(quán)是核心再加上一個效果問題，增強國有企業(yè)的戰(zhàn)略，影響力和控制力，另外強調(diào)國企民企共同發(fā)展。

因此，李錦認為，目前頂層設(shè)計的主要問題集中在具體應(yīng)如何進行操作上，現(xiàn)在需要摸著石頭過河和試點相結(jié)合，中石化的動作和各個省的動作都要充分肯定，也許從中會有新的動作。

文宗瑜告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，在頂層設(shè)計上，競爭性領(lǐng)域，包括一些非主營業(yè)務(wù)環(huán)境的，可以往前推一步，比如中石油已經(jīng)在石油銷售這一塊進行產(chǎn)權(quán)多元化試點。不過中央政府這個層面還是要慢一些，還需要一段時間，估計今年出臺可能性不是很大。

彭建國認為，國家層面的頂層設(shè)計，從總體來說，市場化是大方向，但改革一定要堅持走中國特色道路，堅持底線和紅線，堅持基本經(jīng)濟制度和市場化，轉(zhuǎn)變政府職能，這是一個方向，同時，改革的目的是為了發(fā)展混合所有制，達到轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制、放大國有資本功能和實現(xiàn)國有經(jīng)濟民營經(jīng)濟共同發(fā)展的目的。

在國資監(jiān)管機制這一塊，則要堅持完善現(xiàn)有的國資監(jiān)管體系，總體來說，堅持市場化的方向，政企分開、所有權(quán)和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)分開，這些方向不能變，同時，要完善探索管資本為主，主要有三點，一是股東定位，國資監(jiān)管機構(gòu)是一個股東，二是資本的流動性，更多地有進有退，調(diào)節(jié)優(yōu)化，升級國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，三是要更好地發(fā)揮兩類資本公司的作用，投資和運營公司。

此外，彭建國告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，第一批央企的試點目前正在啟動內(nèi)部的推進，正在制定方案中。