遏制同質(zhì)化競爭 經(jīng)濟開發(fā)區(qū)主導權或由政府轉(zhuǎn)向市場

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“生產(chǎn)總值、財政收入、進出口總額分別占全國總量的12%、9.8%、18.7%”，從1984年起步至今30年，國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（以下簡稱“國家級經(jīng)開區(qū)”）已經(jīng)在中國經(jīng)濟中扮演重要角色。

然而，開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的30年，也積累了諸多矛盾和問題：如片面追求速度、同質(zhì)化競爭、政府主導過多、軟環(huán)境不足等。面對全面深化改革、擴大開放的新形勢，中央決策層也在思考著開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展之路。

國務院副總理汪洋9月8日在第十八屆中國國際投資貿(mào)易洽談會（以下簡稱“投洽會”）上表示， 開發(fā)區(qū)未來將完成由追求速度轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量、由政府主導轉(zhuǎn)向市場主導、由同質(zhì)競爭轉(zhuǎn)向差異化發(fā)展、由硬環(huán)境見長轉(zhuǎn)向軟環(huán)境取勝等四大轉(zhuǎn)變。

《中國經(jīng)營報》記者在投洽會上還了解到，《關于促進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》將于近日發(fā)布，意在推動國家級開發(fā)區(qū)體制改革、創(chuàng)新推動、綠色發(fā)展和土地節(jié)約等全面提升發(fā)展質(zhì)量和水平。

中央提“四大轉(zhuǎn)變”

開發(fā)區(qū)作為改革開放的試驗田和排頭兵，充分發(fā)揮了窗口、示范、輻射、帶動作用。

1984年，中國對外開放的大門開啟不久，改革開放總設計師鄧小平就倡議借鑒國外園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，興辦經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，這是中國改革開放的一項重大決策。

隨后，國家級經(jīng)開區(qū)如雨后春筍般在沿海布局，并迅速延伸至中西部地區(qū)，進而覆蓋全國。

30年來，經(jīng)國務院批準設立的國家級經(jīng)開區(qū)和享有相同政策的特定工業(yè)園區(qū)已發(fā)展到215家，由首批14個沿海開放城市擴展到全國31個?。▍^(qū)、市）。

“國家級經(jīng)開區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展的強大引擎、對外開放的重要載體、體制改革的試驗基地。”汪洋在9月4日舉行的全國國家級經(jīng)開區(qū)工作電視電話會議上如是評價。

2013年，國家級經(jīng)開區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值近7萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12%；財政收入1.3萬億元，占全國財政收入的9.8%；進出口總額近8000億美元，占全國進出口總額的18.7%。

“特別是最近10年，開發(fā)區(qū)快速發(fā)展，已成為所在地區(qū)重要的經(jīng)濟增長點。”商務部部長高虎城9月4日表示，開發(fā)區(qū)作為改革開放的試驗田和排頭兵，充分發(fā)揮了窗口、示范、輻射、帶動作用。

汪洋表示，將推動開發(fā)區(qū)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變、由同質(zhì)競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變、由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變，使開發(fā)區(qū)成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的“探路者”和培育產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢的“頂梁柱”。

汪洋強調(diào)，開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展方向是，加快轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

截至目前，經(jīng)國務院批準設立的國家級經(jīng)開區(qū)和享有相同政策的特定工業(yè)園區(qū)已發(fā)展到215家，由首批14個沿海開放城市擴展到全國31個省（區(qū)、市）。2013年，國家級經(jīng)開區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值近7萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12%；財政收入1.3萬億元，占全國財政收入的9.8%；進出口總額近8000億美元，占全國進出口總額的18.7%。本報資料室/圖

同質(zhì)化競爭之惡

有數(shù)據(jù)顯示，目前產(chǎn)能過剩的范圍已從過去常說的鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船等行業(yè)擴展到新興產(chǎn)業(yè)。

然而，站在“而立之年”的節(jié)點回望，國家級經(jīng)開區(qū)快速發(fā)展的30年，也積累了諸多矛盾和問題，如片面追求速度、同質(zhì)化競爭、政府主導過多、軟環(huán)境不足等。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、《中國園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展報告》主編李佐軍接受本報記者采訪時表示，中央提出的四個轉(zhuǎn)變即是破解這些矛盾。

“經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，不僅是當前，也將是未來多年面臨的主要問題。”李佐軍表示，進入到經(jīng)濟發(fā)展新階段，國家級經(jīng)開區(qū)存在的問題必須盡快解決，否則會影響開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展，而從整個國家層面看，開發(fā)區(qū)不進行轉(zhuǎn)型升級，也會對全面深化改革形成制約。

多年來，開發(fā)區(qū)主要集中發(fā)展相對比較低端的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)。李佐軍表示，過去30年中國經(jīng)濟高速發(fā)展，追求發(fā)展速度是地方政府包括開發(fā)區(qū)的主要訴求。

“開發(fā)區(qū)發(fā)展到今天，仍然靠過去粗放式、高速發(fā)展的模式已經(jīng)遇到市場的瓶頸和資源環(huán)境的約束，必須向提高質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，尋求高附加值才有出路。”

目前，國家級經(jīng)開發(fā)區(qū)已經(jīng)形成了諸多具有代表性的產(chǎn)業(yè)集群，如蘇州工業(yè)園區(qū)的電子信息產(chǎn)業(yè)集群、天津開發(fā)區(qū)的通訊產(chǎn)業(yè)集群、寧波開發(fā)區(qū)的石化產(chǎn)業(yè)集群，這些集群的發(fā)展，有效促進了所在開發(fā)區(qū)經(jīng)濟及商業(yè)環(huán)境的提升。

但產(chǎn)業(yè)集聚效果初步顯現(xiàn)的同時,產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象也變得突出。

以山東濟南為例，濟南全市共有各類省級以上園區(qū)10個，據(jù)報道，2012年，各園區(qū)機械裝備、電子信息、食品飲料產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化率分別達到60%、50%、40%。

有研究顯示，國家級經(jīng)開區(qū)主導產(chǎn)業(yè)中結(jié)構(gòu)趨同性較強的行業(yè)，主要集中在新能源產(chǎn)業(yè)、新材料行業(yè)和信息技術行業(yè)。

“同質(zhì)化競爭主要責任不僅主要在園區(qū)，還在于原有的地方政府主導經(jīng)濟的體制，使得政府片面追求GDP、財政收入、工業(yè)增加值。”李佐軍說，這樣的考核體制，使很多園區(qū)為追求快速發(fā)展，比較容易的發(fā)展思路就是逮到什么項目發(fā)展什么，需求多的產(chǎn)業(yè)、中央倡導的產(chǎn)業(yè)各園區(qū)一窩蜂地上。

經(jīng)濟進入新階段后，同質(zhì)化導致的產(chǎn)能過剩問題開始凸顯。有數(shù)據(jù)顯示，目前產(chǎn)能過剩的范圍已從過去常說的鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船等行業(yè)擴展到新興產(chǎn)業(yè)。

李佐軍表示，目前上海等地的國家級經(jīng)開區(qū)已經(jīng)發(fā)展部分高端產(chǎn)業(yè)，但比重還不高，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的任務在二三四線城市就更為艱巨。

主導權轉(zhuǎn)向市場

目前來看，我國各種開發(fā)區(qū)、園區(qū)的總量過多，而很多地方的區(qū)位條件并不適合建開發(fā)區(qū)、園區(qū)。

在四大轉(zhuǎn)變中，李佐軍認為，關鍵是推動由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變。“政府主導過多，是我國經(jīng)濟發(fā)展中的老問題，在開發(fā)區(qū)集中體現(xiàn)。”

隨著國家整體經(jīng)濟的快速發(fā)展和政策層面對國家級經(jīng)開區(qū)的支持，各地經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟比重占地區(qū)經(jīng)濟的比重越來越重。

國家級經(jīng)開區(qū)實行管委會體制，由政府主導開發(fā)區(qū)發(fā)展的好處在于，政府掌握一定的壟斷資源，可以通過整合使開發(fā)區(qū)快速地向前發(fā)展，但其也有弊端。

“十八屆三中全會強調(diào)，使市場在資源配置中起決定性作用，開發(fā)區(qū)也不例外，再政企不分，開發(fā)區(qū)一系列的問題，包括產(chǎn)能過剩、重復建設、資源浪費等問題，都不會得到解決。”李佐軍認為，開發(fā)區(qū)招商引資、市場開拓、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都要交給市場。

在專家看來，實際上，產(chǎn)能過剩等問題的出現(xiàn)，已經(jīng)成為開發(fā)區(qū)要轉(zhuǎn)型升級的信號，目前隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型新階段，開發(fā)區(qū)面臨產(chǎn)能過剩的壓力和困難更大，企業(yè)效率下降得更明顯，轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)進入關鍵節(jié)點。

不過李佐軍認為，目前來看，我國各種開發(fā)區(qū)、園區(qū)的總量過多，而很多地方的區(qū)位條件并不適合建開發(fā)區(qū)、園區(qū)。

“地方的考核一味追求GDP，因此每一級政府都想搞自己的園區(qū)，但有些園區(qū)不是按照經(jīng)濟區(qū)和經(jīng)濟規(guī)律建設的，而是按照行政區(qū)劃。”他認為，這一問題的解決有賴于下一步國家推進行政區(qū)劃體制、行政管理體制、干部考核制度和財稅制度的幾項改革是否到位。

“政府都搞開發(fā)區(qū)，追求產(chǎn)值，抓招商引資，不符合我國改革大的方向。政府要搞好的是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理和環(huán)境保護。” 李佐軍說。

多層面的轉(zhuǎn)型升級

對政府來說，開發(fā)區(qū)的管委會如何更好地服務于經(jīng)濟主體，打破政府原來的部門架構(gòu)，是一個必由之路。

過去30年，很多跨國企業(yè)在國家級經(jīng)開區(qū)中發(fā)展壯大，如三星、寶潔、康師傅等，同時，三一重工、長城汽車等國內(nèi)知名企業(yè)也在這塊沃土中得到培育。

按照國家的戰(zhàn)略，未來30年，國家級經(jīng)開區(qū)將進一步服務于國家開放性經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、服務于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、服務于產(chǎn)業(yè)主導的新型城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。

面對全面深化改革、擴大開放的新形勢，在第十八屆中國國際投資貿(mào)易洽談會，無論是國家級經(jīng)開區(qū)的負責人，還是企業(yè)，都認為轉(zhuǎn)型升級是目前國家級經(jīng)開區(qū)未來發(fā)展面臨的主要問題。

“蘇州已經(jīng)發(fā)展成為100萬人口的新興城市，通過創(chuàng)新、先進制造業(yè)取得經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，這是園區(qū)面臨的最急迫的問題。” 蘇州工業(yè)園區(qū)管委會主任楊知評表示。

對天津開發(fā)區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級是未來轉(zhuǎn)型升級的主要發(fā)力點。天津開發(fā)區(qū)管委會主任許紅星表示，天津仍然以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，在9大支柱產(chǎn)業(yè)中，這是天津的強項，今后將著重轉(zhuǎn)型升級，高端服務業(yè)和生產(chǎn)性制造業(yè)可以大量聚集。

據(jù)了解，天津?qū)⒔⒏叨嘶?、高質(zhì)化、高新化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實施先進制造業(yè)倍增計劃，建成電子、汽車、石化、裝備、食品五個千億級產(chǎn)業(yè)集群。

除經(jīng)濟轉(zhuǎn)型外，楊知評認為，工業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，還包括社會轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型。

蘇州有常住人口約100萬，但其中有近60萬流動人口，人口結(jié)構(gòu)高速變動，是否追上高速增長的經(jīng)濟、就業(yè)能力和社會管理，楊知評認為，社會管理的轉(zhuǎn)型非常必要。而對政府來說，開發(fā)區(qū)的管委會如何更好地服務于經(jīng)濟主體，打破政府原來的部門架構(gòu)，是一個必由之路。

“不少開發(fā)區(qū)還保持著過去的發(fā)展模式，比如靠低價位比較優(yōu)勢，甚至是血拼的政策。未來還靠這個，就沒有出路。政府鼓勵吸引高附加值、高技術含量、高知識含量的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，在引資的同時，還要培養(yǎng)在開發(fā)區(qū)本土成長起來的自主研發(fā)的企業(yè)。 ”許紅星說。

而在聯(lián)合利華中國副總裁曾錫文看來，“高科技不一定就是先進技術，企業(yè)轉(zhuǎn)型應該是提高資產(chǎn)率、投資產(chǎn)出率，減少耗能和用工。”

產(chǎn)業(yè)總是與城市發(fā)展緊密相連。在廣州開發(fā)區(qū)工委副書記陳小華看來，國家級經(jīng)開區(qū)面臨的主要矛盾，是產(chǎn)業(yè)與城市如何融合發(fā)展。

“開發(fā)區(qū)要持續(xù)存在，不可能永遠是空間地域的擴張，而是如何進行產(chǎn)城融合。” 陳小華認為，開發(fā)區(qū)的發(fā)展必須營造宜居、宜業(yè)的環(huán)境，產(chǎn)城融合是開發(fā)區(qū)未來的必由之路。

“廣州開發(fā)區(qū)未來將貫穿轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新引領，這是主導開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的思路。”陳小華說，國家級開發(fā)區(qū)主要打造創(chuàng)新平臺，廣州已建立了大量企業(yè)孵化器、加速器。

事實上，此次國家級經(jīng)開區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，也強調(diào)要強化土地節(jié)約集約利用。

隨著經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展，近幾年不少開發(fā)區(qū)面積從最早的十幾平方公里擴張至幾十、甚至上百平方公里，開發(fā)區(qū)亂占土地等問題也隨之出現(xiàn)。

李佐軍向記者表示，一些開發(fā)區(qū)在靠產(chǎn)業(yè)無法更好發(fā)展的同時，也存在拿出一部分土地大規(guī)模賣地，搞實體經(jīng)濟、房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。