國企改革車輪要運(yùn)行在法治軌道上

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在國企深化改革中，需要凝聚人心，集中智慧，更需要制度的引領(lǐng)和法治的保障。貫徹依法治國方略，就要公平公正對待國企改革中的利益相關(guān)者，保證深化國企改革的立法、執(zhí)法和司法能夠體現(xiàn)弘揚(yáng)正義、展現(xiàn)效率等普世法律價值觀。

推進(jìn)法治中國建設(shè)，是全面深化改革的重要目標(biāo)。我國國有資本管理和國有企業(yè)改革，在“摸著石頭過河”的進(jìn)程中已經(jīng)取得了一定的成績。積極探索政企分開、政資分開的路徑，逐步用市場配置資源取代權(quán)力配置資源，引進(jìn)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，國資保值增值，尤其是新世紀(jì)以來國有企業(yè)經(jīng)營效率的明顯提高，彰顯了改革推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的巨大動力。

但是，新時期對于國有企業(yè)深化改革提出了許多新的課題。例如，國有和非國有經(jīng)濟(jì)在市場體系中競爭公平性問題，不同國有企業(yè)在新時期的功能定位問題，國有企業(yè)的投資、運(yùn)營、決策、責(zé)任和監(jiān)管問題，以及國有企業(yè)經(jīng)營者的任職資格、選任、履職規(guī)范、考核、激勵和問責(zé)問題等。這些問題的解決，需要凝聚人心，集中智慧，更需要制度的引領(lǐng)和法治的保障。

法治不斷回應(yīng)國企改革進(jìn)程

我國國有企業(yè)的改革肇端于二十世紀(jì)八十年代。改革征程與法制的創(chuàng)設(shè)和完善結(jié)伴而行。三十多年國有企業(yè)改革的偉大實踐，可圈可點甚多。我國通過憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，不斷總結(jié)改革成功經(jīng)驗，糾正失范行為，保障改革成果，將國有企業(yè)改革實踐穩(wěn)步向縱深推進(jìn)。

比如新世紀(jì)以來，隨著中國加入WTO，國有企業(yè)更加注意在國際市場上進(jìn)行資源配置。國有企業(yè)得益于改革開放和發(fā)展的紅利，盈利能力和盈利水平大幅度攀升。但是，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資本市場萎靡的反差和逆向運(yùn)動，提醒人們亟需解決困擾中國資本市場發(fā)展的不公平問題。我國的股權(quán)分置改革在法治引導(dǎo)下初戰(zhàn)告捷。大型國有控股公司的批量上市，在市場快速擴(kuò)容的同時，提出了更高的上市公司治理規(guī)范要求。我國的資本市場基本法——《公司法》和《證券法》在2005年及時“重新回爐”，進(jìn)行了大幅度修改。為了不同法律形態(tài)企業(yè)中國有資產(chǎn)的監(jiān)管有較為統(tǒng)一的法律原則和行為規(guī)則，我國于2008年頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)法》。

我國國有企業(yè)改革歷程表明，改革的實踐呼喚法治，法治回應(yīng)改革，引領(lǐng)改革方向，解決改革問題，固化改革成就。

公平公正對待國企改革中利益相關(guān)者

在世紀(jì)之交，我國確定了依法治國的方略。今天，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》明確提出，推進(jìn)法治中國建設(shè)，要求建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。筆者認(rèn)為，依法治國視野下的國有企業(yè)改革法治問題，至少要從三個層面認(rèn)識。

首先，轉(zhuǎn)變政府職能。在政企關(guān)系的處理上貫徹依法治國方略，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)變職能，依法行政，政企分開，政資分開。政府通過國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會履行出資人義務(wù)后，只是通過該委員會擁有國有企業(yè)的全部或部分股權(quán)，而不是享有所有權(quán)。政府除了依法調(diào)控市場，營造有利企業(yè)生存和發(fā)展的環(huán)境之外，只有服務(wù)企業(yè)之責(zé)，沒有染指企業(yè)利益之權(quán)。

其次，凸顯法律價值。當(dāng)今社會，人們對于法律價值及其分類的闡釋，仁智互見。國有企業(yè)的深化改革，也與其他改革一樣，除了投資運(yùn)營監(jiān)管體制的革新之外，說到底，是一種利益的再調(diào)整。雖然法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，但“良法”與“惡法”的區(qū)分往往在于是否反映法律的普世價值。在國企深化改革中，貫徹依法治國方略，就要公平公正對待國企改革中的利益相關(guān)者，保證深化國企改革的立法、執(zhí)法和司法能夠體現(xiàn)弘揚(yáng)正義，展現(xiàn)效率等普世法律價值觀。

最后，公平資源配置。不少國有資本控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，壟斷市場資源，限制競爭，加之各種形式行政壟斷的推波助瀾，造成了資源配置的不公平，分配不公，影響了社會和諧和穩(wěn)定。所以，有必要通過法治，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源配置的效率和公平性。

引領(lǐng)國企改革深化的制度建設(shè)

應(yīng)當(dāng)注重引領(lǐng)國有企業(yè)改革深化的異質(zhì)性制度建設(shè)。我國有識之士已經(jīng)提出了國有企業(yè)類型化分類監(jiān)管的建議。國有商事企業(yè)（也稱競爭性企業(yè)）和國有公共企業(yè)（也稱公共服務(wù)性企業(yè)），是兩類性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、投資、運(yùn)營、考核完全不同的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過不同的法律作出細(xì)化規(guī)定。例如，在宗旨上，前者以營利為宗旨，應(yīng)將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益作為考核的主要指標(biāo)。后者以提供合格公共產(chǎn)品為宗旨，應(yīng)以安全和服務(wù)質(zhì)量等作為考核主要指標(biāo)。

同時，也應(yīng)當(dāng)注重國有企業(yè)改革深化的同質(zhì)性制度建設(shè)。盡管國有商事企業(yè)與國有公共企業(yè)有性質(zhì)和制度上的異質(zhì)性，但是，在制度建設(shè)中，同質(zhì)性制度建設(shè)也不可忽視。首先，準(zhǔn)確定位。國有企業(yè)是依據(jù)企業(yè)法或公司法設(shè)立的企業(yè)法人，不是國家機(jī)關(guān)，所以，要去行政化。其次，細(xì)化社會責(zé)任規(guī)定。企業(yè)社會責(zé)任運(yùn)動的成果已經(jīng)被世界越來越多的國家接受并通過法治推進(jìn)。我國國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)率先垂范，積極自覺履行社會責(zé)任。再次，完善法人治理結(jié)構(gòu)。通過探索和交流，創(chuàng)新國有企業(yè)董事、監(jiān)事和高級管理人員履職和考核制度。最后，市場化選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人。企業(yè)家是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的棟梁。政治家不一定是企業(yè)家。企業(yè)管理和行政管理是性質(zhì)迥然有別的管理，不是每個國家機(jī)關(guān)干部都可以到國有企業(yè)擔(dān)任合格經(jīng)營者的，所以要通過人才市場選聘經(jīng)營者，并建立有效激勵與約束機(jī)制，完善適合國有企業(yè)特點的經(jīng)營者薪酬和業(yè)績考核制度。

來源：上海證券報   作者：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授 胡鴻高