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463號(hào)文出臺(tái)后對(duì)施工企業(yè)的影響何其大

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463號(hào)文出臺(tái)后,我們有哪些應(yīng)對(duì)策略呢?從宏觀上看,施工企業(yè)管理者現(xiàn)在應(yīng)該抱團(tuán)合作,行業(yè)團(tuán)體尤其是施工行業(yè)團(tuán)體應(yīng)該為會(huì)員多說點(diǎn)話。從微觀上看,如果繼續(xù)做BT,關(guān)鍵在于做好五個(gè)“選擇”,即選擇業(yè)主、選擇項(xiàng)目、選擇模式、選擇合作伙伴、選擇咨詢。   

BT模式的發(fā)展趨勢(shì)

不同國(guó)家在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中會(huì)有不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要模式。過去十幾年,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活水平的提高都迫切需要建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施,而政府一下子又拿不出這么多錢,所以我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資模式除了傳統(tǒng)的承發(fā)包,主要是BT,但是中國(guó)BT項(xiàng)目的融資成本太高,效率不高,這對(duì)政府和公眾都是不可持續(xù)的。過去BT項(xiàng)目主要還是依賴房地產(chǎn)的高速發(fā)展所帶來的高額土地出讓金和稅收。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言,房地產(chǎn)業(yè)的暴利時(shí)代會(huì)過去,政府的土地財(cái)政高收入時(shí)代也會(huì)過去。如果中央的財(cái)政分配不改革,地方政府沒錢回購(gòu),再做BT是有危險(xiǎn)的。所以,下一步不一定還要以BT為主要模式。

基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè),原先都是政府出錢,企業(yè)去建,這就是傳統(tǒng)的承發(fā)包模式。后來,慢慢變成了企業(yè)出錢,企業(yè)去建,這種模式稱作特許經(jīng)營(yíng)或法人招標(biāo),屬于市場(chǎng)化甚至民營(yíng)化或私營(yíng)化。根據(jù)企業(yè)參與和市場(chǎng)化程度,特許經(jīng)營(yíng)又有不同的形式。這種模式,國(guó)外常用的詞叫PSP(Private Sector Participation,就是民營(yíng)部門參與)。但我們中國(guó)有點(diǎn)特殊,因?yàn)槲覀冞€有央企和國(guó)企,他們也都是法人,因此,這里的“民營(yíng)或私營(yíng)”與國(guó)外說的不一樣,在中國(guó)稱作“企業(yè)化”或“市場(chǎng)化”比較準(zhǔn)確。在PSP中,有一種模式是20世紀(jì)90年代定名為PPP(Public-Private Partnership,公私合作或政企合作)的模式。PPP的含義比較廣,包括政府和企業(yè)合作提供本該由政府出錢的公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)如基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的各種形式。

在歐洲,民營(yíng)化主要有三種模式,分別為形式化、功能性和實(shí)質(zhì)性民營(yíng)化。如圖1所示,由上往下,企業(yè)參與的程度越來越高。在學(xué)術(shù)界,原來只把政府在項(xiàng)目公司中占有股份的部分當(dāng)成是PPP模式,可能有DBFO、BOT、BOOT等,可能是功能性或?qū)嵸|(zhì)性的民營(yíng)化。因?yàn)檫@些模式的應(yīng)用都需要政府授權(quán),所以我們國(guó)家的法規(guī)政策中常用的詞多是“特許經(jīng)營(yíng)”或“法人招標(biāo)”?,F(xiàn)在,PPP的概念在向更廣義化發(fā)展,只要是政府和企業(yè)一起合作建設(shè)公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,不管政府有沒有出錢出股份,都可以認(rèn)為是PPP。這就是狹義PPP到廣義PPP的發(fā)展,因此,從廣義PPP而言,PPP也可以包括BT模式。因?yàn)椴煌慕?jīng)濟(jì)發(fā)展階段會(huì)有不同的最需要、最適合的方式,所以會(huì)出現(xiàn)這么多的形式。作為企業(yè),需要了解這些模式的發(fā)展過程。

一般而言,發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)下面主要有兩條路徑,如圖2所示。一條路徑是功能性民營(yíng)化(如圖2的縱坐標(biāo)所示)。一開始,政府出錢,施工單位干活,干完活拿錢,這就是計(jì)件或分包或承包。再上一個(gè)臺(tái)階,就是EPC總承包。這里反映了央企、國(guó)企等大企業(yè)業(yè)務(wù)模式的發(fā)展路徑,可以說我國(guó)的大企業(yè)都已經(jīng)到了這一步。再上一步就是預(yù)融資,實(shí)際上就是BT。中國(guó)從這個(gè)方面而言,已經(jīng)發(fā)展到了第三步。再下來,按照狹義的說法,就是PPP。完全放手讓企業(yè)去做公共產(chǎn)品會(huì)有問題,因?yàn)槠髽I(yè)肯定唯利是圖,不太會(huì)考慮社會(huì)責(zé)任。但是如果完全由政府來做也有問題,歷史已經(jīng)證明,效率較低。所以,政府和企業(yè)合作,采用PPP模式,發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),效率應(yīng)該是最高的。

 

圖1 民營(yíng)化的模式

 

圖2 PPP發(fā)展路徑

另一條路徑就是更實(shí)質(zhì)性的企業(yè)化,慢慢地發(fā)展下去,可能就是完全私有化(如圖2的橫坐標(biāo)所示)。但是在中國(guó),除非政治體制有改革才有可能。我們現(xiàn)在應(yīng)該慢慢往這個(gè)方面發(fā)展,目前達(dá)到了第2步、第3步。像央企或國(guó)企,雖說是國(guó)家的,但是它已經(jīng)是按照法人企業(yè)的方式去運(yùn)營(yíng),跟私營(yíng)企業(yè)是一樣的,只不過它后面有政府的支持、有一定的壟斷。

弄清這兩條發(fā)展路徑之后,我們施工企業(yè)管理者要從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,要想想自己的企業(yè)現(xiàn)在處在什么階段,其它的企業(yè)到了哪個(gè)階段,自己的企業(yè)要不要、有沒有能力往這方面發(fā)展。這是企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。

463號(hào)文對(duì)BT項(xiàng)目的影響

四部委會(huì)聯(lián)合出臺(tái)463號(hào)文有一個(gè)特殊的背景,那就是在年底地方政府做計(jì)劃、做預(yù)算,年初開“兩會(huì)”的時(shí)候。這個(gè)文件主要是規(guī)范地方政府而不是企業(yè)的,至少是要先把地方政府管住。如果這個(gè)文件不及時(shí)出臺(tái),地方政府可能就會(huì)上很多項(xiàng)目。所以,463號(hào)文出臺(tái)的政治考量大于經(jīng)濟(jì)考量。

那我們?cè)撛趺崔k?核心就是兩個(gè)“等”。一個(gè)就是文件里的“等”。463號(hào)文提出“對(duì)符合法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目,確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購(gòu)(BT)的,必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等,合理確定建設(shè)規(guī)模,落實(shí)分年資金償還計(jì)劃”。從這里的“等”去琢磨,這里是模糊地帶。法律沒有說不可以的,我們都可以去做,關(guān)鍵看你把握得準(zhǔn)不準(zhǔn)、膽子大不大;另外一個(gè)就是等待的“等”?,F(xiàn)在,可以跟蹤的項(xiàng)目可以接著跟蹤,在談的項(xiàng)目可以接著談,但先別簽約,等等看,等新政府上臺(tái)后出臺(tái)新的政策或?qū)嵤┘?xì)則。

另外要考慮的是,這個(gè)463號(hào)文將來會(huì)執(zhí)行到什么程度。如果政府嚴(yán)格執(zhí)行,那么以后BT項(xiàng)目會(huì)少很多,但還是要區(qū)別對(duì)待。非規(guī)范性的、程序等各方面都不合規(guī)的BT項(xiàng)目短期內(nèi)肯定會(huì)減少,因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)很大。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,如果463號(hào)文嚴(yán)格執(zhí)行,BT項(xiàng)目會(huì)更規(guī)范化,政府回購(gòu)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)減小。當(dāng)然,競(jìng)爭(zhēng)會(huì)比較激烈、對(duì)投資人的要求也會(huì)更高。

結(jié)合前面的兩種發(fā)展路徑,從更長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,以后BT項(xiàng)目應(yīng)該還是會(huì)逐步越少的,會(huì)過度到更長(zhǎng)期的PPP項(xiàng)目。這印證了2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提到的“轉(zhuǎn)變政府管理職能,確立企業(yè)的投資主體地位”,“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則。當(dāng)然這是更長(zhǎng)遠(yuǎn)的事情。

新政下的應(yīng)對(duì)與轉(zhuǎn)變

463號(hào)文出臺(tái)后,我們有哪些應(yīng)對(duì)策略呢?從宏觀上看,一方面我們的企業(yè)管理者現(xiàn)在應(yīng)該抱團(tuán)合作,另一方面行業(yè)團(tuán)體,尤其是施工行業(yè)團(tuán)體應(yīng)該為會(huì)員多說點(diǎn)話。從微觀上看,如果繼續(xù)做BT,關(guān)鍵在于做好五個(gè)“選擇”,即選擇業(yè)主、選擇項(xiàng)目、選擇模式、選擇合作伙伴、選擇咨詢。為此,有些觀念和做法都要改變。

選擇業(yè)主。一方面我們要選擇財(cái)政收入高的、信用好的、契約精神強(qiáng)的地方政府,如長(zhǎng)三角地區(qū)的BT項(xiàng)目可以做。另一方面我們除了要關(guān)注政府外,還要關(guān)注城投公司,關(guān)注和評(píng)估城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率和信用等等。

過去我們做BT項(xiàng)目的時(shí)候,特別關(guān)注地方政府的財(cái)政收入和政府的信用,因?yàn)槲覀兤髽I(yè)的簽約對(duì)象就是政府,即使業(yè)主是城投公司,實(shí)際上也有政府授權(quán)和隱性支持。但是將來按照463號(hào)文來做BT的時(shí)候,我們就不能只關(guān)注政府了。如果政府不能給城投公司出擔(dān)保,城投公司也就是一個(gè)純企業(yè),業(yè)主就不是政府了。

選擇項(xiàng)目。萬一地方政府或城投公司不能回購(gòu),過去可以給一塊地,現(xiàn)在按463號(hào)文規(guī)定不可以給地了。因此,為了防范地方政府或城投公司不能回購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn),就要特別關(guān)注項(xiàng)目本身是否有收益,能不能經(jīng)營(yíng),是否轉(zhuǎn)成BOT。這樣至少還能有錢回來,只是時(shí)間長(zhǎng)點(diǎn)。還要想好退出機(jī)制。能不能把這個(gè)BT協(xié)議轉(zhuǎn)讓給別人?能不能部分退出或完全退出?虧一點(diǎn)就虧一點(diǎn),斷臂求生,總比全虧了好。

這里要樹立一種觀念,就是“事前、事中比事后更重要”。在事前,作為領(lǐng)導(dǎo)要要求項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)人員不僅要了解政府,還要了解業(yè)主。如果業(yè)主不是政府而是如城投公司這樣的企業(yè),對(duì)它的資產(chǎn)負(fù)債率和信用就要盡職調(diào)研、評(píng)估、策劃、談判,要帶優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作伙伴抱團(tuán)去跟業(yè)主、跟銀行談判。當(dāng)然,合作伙伴之間也應(yīng)就合作方式、責(zé)權(quán)利分配等進(jìn)行談判,甚至要提前考慮退出機(jī)制。項(xiàng)目本身的合同結(jié)構(gòu)、股東結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)就顯得尤其重要,對(duì)參與投資的施工企業(yè)的要求會(huì)更高。

除了要考慮政府資金和政府擔(dān)保,還要考慮各種融資渠道。如果銀行不能貸款,就要考慮其他融資渠道、融資產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,生活水平要提高,一定會(huì)要基礎(chǔ)設(shè)施,要相信肯定是有路能走得通的,關(guān)鍵是誰能想出新的辦法、新的模式來。所以施工企業(yè)特別是大企業(yè)要?jiǎng)?chuàng)新、要轉(zhuǎn)型升級(jí)。

過去,我們做勞務(wù)、做分包、做總包、做EPC、再做投資、做全產(chǎn)業(yè)鏈,就像房地產(chǎn)開發(fā)商一樣,靠的是資本運(yùn)作和集成管理。我們施工企業(yè)做這些更有條件。我們一方面堅(jiān)持施工的主業(yè),同時(shí)向前延伸,做投資、做策劃,還有向后延伸,就是做運(yùn)營(yíng)。也就是說,對(duì)有實(shí)力的施工企業(yè)而言,做全產(chǎn)業(yè)鏈的BOT和PPP并不是不好的,這是大施工企業(yè)發(fā)展的必然。有人很形象地說,做施工相當(dāng)于收人頭費(fèi),規(guī)模越大賺得越多;做BT相當(dāng)于做批發(fā),一個(gè)項(xiàng)目拿到了,所有相關(guān)業(yè)務(wù)也拿到了;BOT/PPP就相當(dāng)于零售,只要有一個(gè)好產(chǎn)品(項(xiàng)目),每年都能賣,不是一年一下子賺很多錢,但每年都有錢進(jìn)賬。

現(xiàn)在央企工程公司一直在嘗試和推進(jìn)一種模式,就是城市綜合開發(fā)。在城鎮(zhèn)化背景下,政府沒有錢,弄一大片地,交給企業(yè)去綜合開發(fā)。企業(yè)出錢,搞基礎(chǔ)設(shè)施,搞房地產(chǎn),搞廠房,搞城鎮(zhèn)化等所有的整體綜合開發(fā),個(gè)別項(xiàng)目上賠錢,但總體上掙錢,而且是長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)。這就是大企業(yè)需要考慮的事,其實(shí)很多房地產(chǎn)開發(fā)商已經(jīng)在做這種事了,有實(shí)力的大施工企業(yè)要跟上。

選擇模式。政府和企業(yè)一起合作,可以嘗試各種模式。并不是說哪種模式一定好、哪種模式一定不好,只是說在不同的階段有不同的模式。這些模式,從本質(zhì)上就是企業(yè)和政府的參與程度和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)多少的問題(如圖3所示)。在20世紀(jì)90年代以前,基本上是政府出資,而現(xiàn)在則很多是企業(yè)出資。只要相關(guān)方能談成合作,找到一個(gè)合作點(diǎn)就可以了,不要太在意這種模式叫什么。實(shí)在叫不出來,就叫PPP,肯定沒有錯(cuò)。

例如,把這種政企合作的思想應(yīng)用到公租房,就可以演變出很多模式來(如圖4所示)。第一個(gè)項(xiàng)目是傳統(tǒng)的模式:政府出錢,企業(yè)去做設(shè)計(jì)和施工;第二個(gè)項(xiàng)目模式:政府是股東,企業(yè)也是股東;第三個(gè)項(xiàng)目模式:政府墊資。過去我們講墊資都是施工企業(yè)給業(yè)主墊資。這里是業(yè)主(政府)給企業(yè)墊資:政府先給企業(yè)一筆錢,企業(yè)去設(shè)計(jì)、去施工;第四種模式是完全由企業(yè)投資,從出錢到設(shè)計(jì)、施工都是企業(yè)做,政府只負(fù)責(zé)規(guī)劃。后3種模式就是PPP模式。只要談得成,圖3中的任何一個(gè)模式都可以實(shí)施。

因此,作為企業(yè)管理者就要想清楚:自己對(duì)市場(chǎng)的判斷是什么?對(duì)政策走向的判斷是什么?自己的優(yōu)勢(shì)在哪里?政府和市場(chǎng)的需求是什么?應(yīng)該設(shè)計(jì)出一種什么模式?重點(diǎn)的合作伙伴是誰?合同應(yīng)該怎么簽?需要什么擔(dān)保和保險(xiǎn)?等等。投融資不僅僅是學(xué)術(shù)問題,更是法規(guī)、政策、合同的問題,所以思路要變,要?jiǎng)?chuàng)新。其實(shí),BT模式就是基于對(duì)中國(guó)國(guó)情和政治體制的深刻理解而實(shí)施的。在世紀(jì)之交期間我們創(chuàng)新性地應(yīng)用了BT,出現(xiàn)了第一輪BT高潮。此后,出現(xiàn)了基于城投債的第二輪BT高潮。應(yīng)該說至今為止做BT的企業(yè)多數(shù)都發(fā)財(cái)了,這就是創(chuàng)新的力量。

 

圖3 各種模式的政企參與程度和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

圖4 公租房的各種投融資模式

選擇合作伙伴。就是抱團(tuán),不要光有以前那種一家單干的想法,一定要找優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的股東一起去做BT。當(dāng)然,我們作為主力的一定要控股,但根據(jù)政府、項(xiàng)目、合作伙伴和自身?xiàng)l件等具體情況,還會(huì)有絕對(duì)控股和相對(duì)控股的不同選擇。

選擇咨詢。不懂的不要自己瞎來,至少頭幾個(gè)項(xiàng)目不要自己憑感覺做,應(yīng)找咨詢,特別是融資顧問和法律顧問。前面說過,事前重于事后,特別是作為新興模式的BT和PPP。我國(guó)目前沒有國(guó)家層面的法律,很多政策規(guī)章還有沖突的地方,各地政府做法也不同。項(xiàng)目不出問題,大家都高興;但一旦出問題,合同就顯得非常重要了。尤其是在463號(hào)文嚴(yán)格執(zhí)行下一定要在合同中考慮好退出機(jī)制。

463號(hào)文后的長(zhǎng)遠(yuǎn)展望

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,將來基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式還會(huì)往PPP方向發(fā)展。投資者收益來源主要有兩種:一是政府支付,也叫預(yù)算支付。二是用戶支付,誰用設(shè)施/服務(wù)誰交錢,比如高速公路。在我國(guó)取消養(yǎng)路費(fèi),改收汽油消費(fèi)稅后,誰在公路上跑得多,誰交的稅就多。這并不是簡(jiǎn)單的用戶交費(fèi)問題,還涉及公平和保障問題。有些不能讓用戶交費(fèi),有些即使交費(fèi)也有是否支付得起的問題,但投資者不是慈善家,因此交費(fèi)有個(gè)“度”的問題,要根據(jù)項(xiàng)目的屬性區(qū)別對(duì)待。有時(shí)是預(yù)算支付和用戶支付結(jié)合,或基于項(xiàng)目收費(fèi)但政府也得補(bǔ)貼。

這里還有一個(gè)項(xiàng)目融資的概念,即基于項(xiàng)目收益、項(xiàng)目資產(chǎn)和合同權(quán)益的融資。這種項(xiàng)目融資和結(jié)構(gòu)化融資以后會(huì)越來越多,這是一個(gè)大的趨勢(shì)。雖然在中國(guó)目前的金融體系下,項(xiàng)目融資很難做成,但2005年起還是有做成的,即使做不成項(xiàng)目融資,但其思想對(duì)企業(yè)還是很有借鑒意義的,其中重要一點(diǎn)就是分割風(fēng)險(xiǎn)。投資者以項(xiàng)目公司的名義去銀行貸款,如果不是絕對(duì)控股,可能做到表外融資(不必合并財(cái)務(wù)報(bào)表),放貸方對(duì)項(xiàng)目公司股東的母公司的追索是有限的。通過合同結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和合同條款的簽訂,就可以在項(xiàng)目相關(guān)方包括政府、銀行、投資者母公司、項(xiàng)目公司、分包商等之間分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)有限追索融資。

再回到之前提到的公租房,根據(jù)我們對(duì)國(guó)內(nèi)各地公租房一些典型做法的調(diào)研,PPP的應(yīng)用也越來越多,主要有4種模式,如BT+RCP(建造-移交+資源補(bǔ)償)、BLT(建造-租賃-移交)、BOO(建造-擁有-運(yùn)營(yíng))、TLT(移交-租賃-移交)。每一種模式都有不同的優(yōu)缺點(diǎn),也有不同的應(yīng)用范圍,如BT+RCP適用于普通商品房中配建項(xiàng)目,BLT適用于與城中村改造相結(jié)合的項(xiàng)目,BOO適用于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目,TLT適用于已建成項(xiàng)目的再融資。

總之,我們一定要理解有關(guān)概念和政策,有創(chuàng)造性的思維,和相關(guān)方談不同的做法,事前重于事后,只要談成了,就可以做,而且容易做成功。

(摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期/作者/王守清)

發(fā)布:2007-07-17 10:56    編輯:泛普軟件 · xiaona    [打印此頁]    [關(guān)閉]
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