北京新城建設為何失敗

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中國城市規(guī)劃學會理事長、住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興在最近一次講話中提出，要用底線思維來尋求城鎮(zhèn)化問題的答案。仇保興理事長提出的答案是：加強小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理，進行小城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施建設，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，從而把小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，防止人口洪流大量涌入大城市。筆者在此提出不同觀點與仇保興理事長商榷。

中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略性前瞻思維與底線思維是不可分割的，前瞻思維的思考順序是從未來到現(xiàn)在，即要設想未來十年、二十年可能出現(xiàn)的情景，判斷不同的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對未來情景的影響，由此設置“底線”，做出城鎮(zhèn)化道路選擇的戰(zhàn)略決策。推進城鎮(zhèn)化的“底線”或“紅線”要從我國耕地、石油資源稀缺的基本國情出發(fā)，由此可設定兩條底線：一是耕地不能突破18億畝紅線，二是石油資源對外依存度不能超過80%?！?/p>

一、把城鎮(zhèn)化的重點放在小城鎮(zhèn)勢必突破兩條底線

把城鎮(zhèn)化的重點放在小城鎮(zhèn)勢必突破這兩條底線。根據(jù)我國267個地級以上城市每平方公里GDP產(chǎn)出的排名，第1組城市（主要由大城市組成）每平方公里的產(chǎn)出是第5組（主要由中小城市組成）的4倍。如果把城鎮(zhèn)化的重點放在小城鎮(zhèn)，按照過去十年間GDP 翻一番要增加1.6萬平方公里土地的粗放城鎮(zhèn)化方式，十年后就要突破“耕地紅線”。中小城市和小城鎮(zhèn)的土地價值低，人口密度低，不可能建設緊湊型城市，不具備發(fā)展高效率城市軌道交通和公共交通的條件，居民收入水平倍增后，中小城市和小城鎮(zhèn)的私人小汽車保有量將高速增長。目前，這種發(fā)展趨勢已經(jīng)初步顯現(xiàn)。一些中小城市和小城鎮(zhèn)已經(jīng)出現(xiàn)嚴重的交通擁堵。2013年我國機動車數(shù)量突破2.5億輛，汽車保有量達到1.37億輛,石油的對外依存度達到65.5%。2020年我國汽車保有量將達到3億輛，這不僅要占用大量土地進行道路和停車場建設，更重要的石油進口量要達到6億噸以上，對外依存度達到80%左右。

石油對外依存度紅線是比耕地紅線更加不能突破的底線。世界資源產(chǎn)品市場上，石油的壟斷程度遠高于農(nóng)產(chǎn)品，在2020年或2030年美國完成頁巖氣革命，其石油對外依存度大大降低以后，世界石油市場的格局會發(fā)生根本性變化。一種可能出現(xiàn)的情景是，國際石油壟斷寡頭在短期內將石油價格提高2倍或3倍，這種趨勢具有國家自身利益驅使的必然性。屆時，中國作為世界上最大的石油進口國將蒙受最大損失，我國將出現(xiàn)嚴重的成本推進型通貨膨脹，制造業(yè)的競爭優(yōu)勢將喪失殆盡，并可能造成嚴重的經(jīng)濟社會不穩(wěn)定。

二、以小城鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)化超過社會承受能力

未來十年我國城鎮(zhèn)人口預計要新增3億人，如果采用重點發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，把新增的2億人口攔在小城鎮(zhèn)，那么不論新建小城鎮(zhèn)還是讓新增人口進入現(xiàn)有小城鎮(zhèn)，都需要進行小城鎮(zhèn)的基礎設施建設。由于小城鎮(zhèn)的土地價值低，人口密度要低于大城市，按每平方公里2000人計算，安置新增的2億人，需要占用1.5億畝土地；按小城鎮(zhèn)每平方公里需要4億元基礎設施投資計算，需要投資40萬億元。小城鎮(zhèn)普遍缺乏財政能力，而不解決40萬億基礎設施投資的資金來源，以小城鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)化就根本無法落地。

三、重點發(fā)展小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化是條死胡同

即使我國在未來20年投入40萬億搞大規(guī)模的所謂“就地城鎮(zhèn)化”，但除在大城市群內的小城鎮(zhèn)外，由于就業(yè)機會少，即使建成了較好的基礎設施和公共設施，小城鎮(zhèn)也難以吸引和留住人。目前在一些三四線城市出現(xiàn)的大量空置樓盤已經(jīng)是前車之鑒。重點對小城鎮(zhèn)進行基礎設施建設，只會造成人去城空，留下大量銀行壞賬的后果，嚴重拖累我國城市化進程。而采用行政手段把人口洪流限制在小城鎮(zhèn)之內，限制農(nóng)民自主決定在哪里成為市民的權利，不符合以人為核心的城鎮(zhèn)化的基本原則，只會抑制經(jīng)濟增長。

實際上在城市化進程已經(jīng)結束，小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務比較完善的美國和日本，最近20年的發(fā)展趨勢是大都市區(qū)的人口仍在增長，而一些中小城市的人口則很少增長或下降。美國9個500萬人以上的大都市區(qū)人口在2000年到2010年期間平均增長了13%，而540個人口在10萬到1.3萬的小都市區(qū)人口在2000年到2010年期間平均只增長了5.07%。日本東京、大阪、名古屋三大都市區(qū)的人口規(guī)模從1950年以來一直在不斷增長，其他中小城市的人口則少有增長或下降，雖然日本政府自1960年代以來實施“全國綜合開發(fā)計劃”，力圖實現(xiàn)“國土均衡發(fā)展”，但幾乎沒有任何作用。美國和日本已經(jīng)不存在城鄉(xiāng)差別，人們?yōu)槭裁催€要繼續(xù)向大都市區(qū)流動呢？回答是：集聚經(jīng)濟規(guī)律。

四、發(fā)展大城市群是我國城鎮(zhèn)化的方向

筆者所說的大城市群，是以特大城市或大城市為中心，在1.5萬平方公里左右的區(qū)域內集聚和建設多個不同類型的城市和小城鎮(zhèn)，容納2000萬到4000萬人口，并以2000公里左右的軌道交通(大部分是通勤鐵路)支撐大城市群的運行。2030年我國可能出現(xiàn)20個左右這樣的大城市群，新增人口的3億城鎮(zhèn)人口應因勢利導地安置在大城市群內的不同類型城鎮(zhèn)中，實現(xiàn)高水平的集聚經(jīng)濟。

仇保興理事長在講話中談到英國的“新城規(guī)劃”和“有機疏散論”，實際上英國建設的新城是本文所說的大城市群。從二戰(zhàn)結束到1950年，工黨政府批準建設了13座新城，其中8座位于距倫敦市中心不到100公里的區(qū)域內。該區(qū)域內在1950年代的人口增長數(shù)量為80萬，相當于全英國人口凈增數(shù)量的三分之一。1946年到1980年英國陸續(xù)建設的30座新城都是在大城市周邊，英國沒有搞遍地開花的“就地城鎮(zhèn)化”。

英國的新城建設是由政府組織新城開發(fā)公司負責，而日本的多摩田園都市是由東急鐵路公司規(guī)劃設計并建設開發(fā)的，經(jīng)過50多年該50平方公里的區(qū)域已經(jīng)由2萬人發(fā)展為有60多萬人多摩田園都市。而英國建設的最大的新城，位于倫敦附近的米爾頓凱恩斯目前的人口只有23萬。英國的新城規(guī)劃和日本東京大都市區(qū)的多摩田園都市都源于霍華德的田園城市理想，日本鐵路公司同時負責物業(yè)開發(fā)的模式比英國更為成功。

世界上最典型的大城市群是東京大都市區(qū)，包括東京都及周邊的神奈川、千葉、埼玉三個縣，面積1.3萬平方公里，人口達3500萬，而東京都的核心區(qū)（23個特別行政區(qū)）的人口還不到900萬。該大都市區(qū)內有3個人口在100萬以上的城市（橫濱市、川崎市、埼玉市）；12個人口在100萬-30萬之間的中小城市，77個人口在30萬以下的小城鎮(zhèn)，這些城市幾乎都由通勤鐵路連接。軌道交通里程達2500公里，構成了由軌道交通支撐的東京大都市區(qū)，人們出行主要依靠軌道交通。在日本，東京的人均收入最高，但東京都的家庭小汽車平均保有量為0.5輛，而三大都市區(qū)以外地區(qū)的家庭小汽車平均保有量約為1.5輛。發(fā)展大城市群能夠集約高效地利用土地，最大程度地減少對私人汽車和石油的依賴。

五、北京新城建設失敗是行政區(qū)劃體制不合理的結果

仇保興理事長在講話中認為，北京的回龍觀等新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位，大部分人早晨到主城區(qū)上班，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式交通流，因此這類新城是失敗的。實際上任何新城區(qū)都有一個發(fā)展過程，英國、日本建設的很多新城開始也是睡城。企業(yè)選址總要位于交通便利、人口密集的地方，這樣更能接近市場方便客戶，也便于選擇員工。因此大城市群內的城市人口達不到一定規(guī)模，就難以形成職住平衡，通勤客流不過是集聚經(jīng)濟的副產(chǎn)品。在東京大都市區(qū)每天乘通勤鐵路從周邊城鎮(zhèn)到東京都上班的有250萬人。

北京新城建設失敗的原因在于，新城的區(qū)位選擇不合理，軌道交通里程太少，沒有建設通勤鐵路。而更深層次的原因則是目前的行政區(qū)劃、“分灶吃飯、自己養(yǎng)活自己”的財稅體制，以及不合理的城市規(guī)劃。北京的市區(qū)面積有1.6萬平方公里，但北京的北部和西部是山區(qū)，東部南部30公里外就是河北省地界，進行新城建設的空間極為有限。在現(xiàn)有行政區(qū)劃和財稅體制下，北京的新城建設只能安排在自己的行政管轄區(qū)域之內。把北京回龍觀、天通苑新區(qū)安排在城市北面，而就業(yè)集中在東南的CBD地區(qū)，通勤交通流要穿過市區(qū)；而河北的燕郊、廊坊由于行政區(qū)劃的分割，與北京沒有通勤鐵路的聯(lián)接，由此造成交通擁堵等多方面的問題。因此，進行新城建設、推進新型城鎮(zhèn)化要從深化改革理順體制機制入手。