解讀《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》

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　　日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了今后一段時間我國城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)思想、基本原則、重點任務(wù)等。國務(wù)院有關(guān)部門司局負責(zé)人及有關(guān)專家對此進行了解讀。

　　1.《指導(dǎo)意見》出臺的背景和意義是什么？

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負責(zé)人：城市地下管線是指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施，是保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸現(xiàn)，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視城市地下管線問題，為切實加強地下管線建設(shè)管理工作，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《指導(dǎo)意見》。

　　從當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢看，加強城市地下管線建設(shè)管理，既可以解決當(dāng)前地下管線事故頻發(fā)、安全隱患突出、應(yīng)急防災(zāi)能力薄弱等問題，保障城市安全運行；又可以起到促進經(jīng)濟增長、化解產(chǎn)能過剩、提高城市綜合承載能力、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的作用。

　　2.加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)提出的依據(jù)是什么？

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負責(zé)人：首要依據(jù)是黨的十八大和十八屆二中、三中會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央經(jīng)濟工作會議精神、以及黨中央和國務(wù)院的各項決策部署。

　　另一個重要依據(jù)是對我國城市地下管線建設(shè)管理現(xiàn)狀問題的充分認識和科學(xué)判斷。城市地下管線種類繁多，包括供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等8大類20余種管線；管理體制和權(quán)屬復(fù)雜，涉及政府30多個部門，各自為政、條塊分割、多頭管理的問題比較嚴(yán)重，敷設(shè)在地下的各種管線重疊交錯、雜亂無章，施工挖斷管線事故不斷，違法占壓管線等安全隱患突出，馬路重復(fù)開挖問題屢見不鮮，管線安全事故日益增多。

　　正是出于對城市地下管線建設(shè)管理形勢的判斷，在指導(dǎo)思想中提出了“統(tǒng)籌地下管線規(guī)劃建設(shè)、管理維護、應(yīng)急防災(zāi)等全過程，綜合運用各項政策措施，提高創(chuàng)新能力，全面加強城市地下管線建設(shè)管理” 。在目標(biāo)任務(wù)中提出了 “2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設(shè)管理水平能夠適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)急防災(zāi)能力大幅提升” 。

　　3.《指導(dǎo)意見》中的基本原則怎么理解和把握？

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負責(zé)人：基本原則中有三個重點需要把握。第一個重點是規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌建設(shè)、強化管理、消除隱患。規(guī)劃是龍頭，充分發(fā)揮規(guī)劃的綜合平衡和引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌各類管線布局，優(yōu)化和集約利用地下空間資源；按照先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，合理安排建設(shè)時序，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性。強化運行維護管理，提高維修、養(yǎng)護和改造管理水平，及時發(fā)現(xiàn)消除事故隱患，保障地下管線安全運行。第二個重點是因地制宜，創(chuàng)新機制。《指導(dǎo)意見》提出了全國的總體要求，各地應(yīng)根據(jù)實際情況開展工作，創(chuàng)新地下管線建設(shè)管理體制機制。第三個重點是落實責(zé)任，加強領(lǐng)導(dǎo)。城市人民政府是地下管線綜合管理的責(zé)任主體，應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時要調(diào)動各部門和單位的積極性，落實責(zé)任，在主動協(xié)調(diào)中形成工作合力。

　　4.加強地下管線建設(shè)管理為什么要加強規(guī)劃統(tǒng)籌和管理？

　　國務(wù)院參事室特約研究員王靜霞：城市地下管線規(guī)劃是城市地下管線建設(shè)和管理的依據(jù)。雖然各種地下管線專業(yè)規(guī)劃編制相對完善，但缺少城市地下管線的綜合規(guī)劃對各類管線進行綜合安排、統(tǒng)籌規(guī)劃，由于地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，往往造成各種工程管線在平面及豎向布局中的矛盾，導(dǎo)致管線重疊交錯和相互打架現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度中沒有明確提出城市地下管線綜合規(guī)劃編制和審批管理的具體要求，受現(xiàn)狀管線敷設(shè)資料缺乏等因素影響，各地普遍沒有編制城市地下管線綜合規(guī)劃，雖然在城市總體規(guī)劃中按照要求應(yīng)有相關(guān)內(nèi)容，但實際可操作性較差。因此，《指導(dǎo)意見》明確了各城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃組織編制地下管線綜合規(guī)劃，并要對各類專業(yè)管線進行綜合。

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行管線等工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；工程完工后，城市規(guī)劃主管部門應(yīng)對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實，未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃條件的，建設(shè)單位不得組織竣工驗收；建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在竣工驗收后六個月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關(guān)竣工驗收資料。但是，目前一些城市地下管線規(guī)劃未納入規(guī)劃管理審批，不辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；一些城市規(guī)劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現(xiàn)象；部分地區(qū)規(guī)劃監(jiān)管薄弱，不按規(guī)劃要求建設(shè)和擅自建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，《指導(dǎo)意見》明確提出要嚴(yán)格實施規(guī)劃管理，也只有這樣，才能及時掌握地下管線的真實情況。

　　5.如何統(tǒng)籌城市地下管線工程建設(shè)？

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福：統(tǒng)籌城市地下管線工程建設(shè)要把握三個方面的內(nèi)容，一是統(tǒng)籌管線和道路建設(shè)。城市地下管線是城市道路組成部分，道路下各種地下管線的建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市道路工程建設(shè)統(tǒng)籌實施，管線建設(shè)計劃應(yīng)服從道路建設(shè)計劃，與城市道路建設(shè)計劃同步實施。二是統(tǒng)籌安排各專業(yè)管線工程建設(shè)，力爭一次敷設(shè)到位，不能一次建設(shè)完成的，應(yīng)預(yù)留管線位置。三是要建立施工掘路總量控制制度，嚴(yán)格控制道路挖掘數(shù)量和規(guī)模，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象。

　　針對施工挖斷地下管線，以及破壞管線造成的災(zāi)害和次生災(zāi)害事故問題，各地要嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)行為，履行基本建設(shè)程序，嚴(yán)格落實工程建設(shè)相關(guān)管理制度。對可能損害地下管線和可能涉及危險化學(xué)品管道的建設(shè)工程，要嚴(yán)格按照國家有關(guān)安全管理規(guī)定施工作業(yè)。

　　6.穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設(shè)應(yīng)注意哪些問題？

　　上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）副總工程師王恒棟：當(dāng)前，綜合管廊建設(shè)在我國尚屬于試點階段，穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設(shè)，要注意三個問題：

　　一是科學(xué)規(guī)劃，適度超前。綜合管廊是重要的城市地下“生命線”工程，工程建設(shè)難度大，對城市運行影響大，因此，要在道路交通、土地開發(fā)、管線綜合等基礎(chǔ)上做好規(guī)劃，在建設(shè)管廊的時候，要留有余地、適度超前，滿足遠期需求。要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，建設(shè)與之相適應(yīng)的綜合管廊工程，避免不顧自身的實際情況，貪大求全，一哄而上，造成不必要的損失。

　　二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建管并舉。綜合管廊的建設(shè)打破了我國城市地下管線傳統(tǒng)的建設(shè)和管理模式，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同管線單位利益，滿足多方要求。多種地下管線集中敷設(shè)在綜合管廊內(nèi)，要同步建設(shè)綜合管廊的安全運行配套設(shè)施，制定綜合管廊的安全運行制度，強化綜合管廊的日常運行維護管理，避免“重建設(shè)，輕管理”。

　　三是積極引導(dǎo)，鼓勵創(chuàng)新。要積極探索投融資、建設(shè)維護、定價收費、運營管理等模式，采取多種建設(shè)管理方式，吸引民間資金參與建設(shè)和管理，解決管線單位的利益訴求，積極引導(dǎo)管線單位參與綜合管廊建設(shè)管理。

　　7.城市地下老舊管線改造的任務(wù)是什么？

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負責(zé)人：當(dāng)前，城市地下管線老化、腐蝕、失修、“跑冒滴漏”的情況比較嚴(yán)重，泄露爆炸事故時有發(fā)生，超期超負荷運行問題突出。為了保證地下管線運行安全，根據(jù)各行業(yè)管線的運行管理情況，《指導(dǎo)意見》提出了當(dāng)前城市老舊管線改造任務(wù)。改造使用年限超過50年、材質(zhì)落后和漏損嚴(yán)重的供排水管網(wǎng)；推進雨污分流管網(wǎng)改造和建設(shè)；要對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。

　　工業(yè)和信息化部通信發(fā)展司負責(zé)人：當(dāng)前，通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還存在一些急需解決的問題，有的通信管道老化存在安全隱患，有的通信架空線路安全性差、影響市容市貌，有的光纖入戶改造進小區(qū)難、入場難，需要社會各界的廣泛理解和大力支持。加快通信管線改造，要做好三個方面工作：一是將通信管道、桿路等通信基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，實現(xiàn)與其他城市基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)；二是實施市政拆遷、路網(wǎng)改造時，同步考慮通信管道改造和通信架空線路的入地改造問題；三是住宅建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)要積極支持光纖入戶改造，為光纖入戶改造提供便利條件，切實解決光纖入戶改造入場難的問題。

　　能源局電力安全監(jiān)管司負責(zé)人：電力管線改造的主要任務(wù)是要對存在塌陷、火災(zāi)、水淹等安全隱患的電力電纜通道進行專項治理改造，推進城市電網(wǎng)架空線入地工程。

　　國家新聞出版廣電總局財務(wù)司負責(zé)人：隨著時代的進步和社會的發(fā)展，人民群眾對精神文化和信息資訊的需求越來越多，質(zhì)量要求越來越高，而且自主選擇性也越來越強，傳統(tǒng)的模擬有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)占用傳輸通道資源多，信號質(zhì)量較差，已經(jīng)很難滿足這種需求。根據(jù)國家相關(guān)政策要求和廣電業(yè)務(wù)發(fā)展需要，為提高傳輸通道利用率、傳輸質(zhì)量和傳輸安全，一是作為國家信息化基礎(chǔ)設(shè)施之一的有線廣播電視網(wǎng)正處于采用模擬信號、單項廣播式傳輸向數(shù)字信號、雙向交互式傳輸轉(zhuǎn)換和改造的過程中；二是由于有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)尚有一部分沒有入地，經(jīng)常發(fā)生因施工、車掛、人為破壞等外力原因?qū)е戮€路中斷，影響信號傳輸，因此有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)架空線路要綜合利用地下管線資源，按照城市地下管線規(guī)劃進行入地改造。通過改造，有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)將成為國家信息化、城市信息化、城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及三網(wǎng)融合的重要支撐平臺。

　　8.如何加強城市地下管線維修養(yǎng)護，消除安全隱患？

　　安全監(jiān)管總局二司負責(zé)人：近一段時間，頻繁發(fā)生的地下管線安全事故給城市的正常運行和群眾的生命財產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重影響，尤其是山東青島“11.22”管道泄漏爆炸特別重大事故的發(fā)生，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成巨大損失，暴露出城市地下管線在日常維修養(yǎng)護、隱患排查治理、應(yīng)急管理等方面存在的問題。為保障城市地下管線安全運行，應(yīng)重點做好以下五個方面工作：

　　一是健全和落實日常維修養(yǎng)護和巡查制度。要建立地下管線巡護和隱患排查制度，配備專門人員對管線進行日常巡護，建立巡查記錄，記錄內(nèi)容應(yīng)有巡查時間、地點（范圍）、發(fā)現(xiàn)問題與處理措施、上報記錄等。同時要建立動態(tài)的隱患排查治理臺賬，清晰掌握地下管線權(quán)屬、建設(shè)年代、運行狀況、安全狀況、配套安全設(shè)施、運行維護責(zé)任等，對排查出的事故隱患落實治理，實行分級管理，依輕重緩急用明顯標(biāo)志區(qū)分，并制定消隱計劃。

　　二是推廣地下管線監(jiān)控預(yù)警技術(shù)。各城市及相關(guān)主管部門要借鑒已有的成功經(jīng)驗，結(jié)合地區(qū)特點，鼓勵管道權(quán)屬單位開發(fā)、應(yīng)用地下管線監(jiān)控預(yù)警技術(shù)，實現(xiàn)智能監(jiān)測預(yù)警、有害氣體自動處理、自動報警、防爆、井蓋防盜等功能，提高地下管線安全管理效能，減少各類事故的發(fā)生。

　　三是嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)程要求，進行地下管線作業(yè)。目前，地下管線受第三方破壞的現(xiàn)象較多，造成了人員傷亡和財產(chǎn)損失，各城市要建立相應(yīng)的管理制度，要求建設(shè)單位在工程規(guī)劃設(shè)計前，必須向地下管線信息檔案管理機構(gòu)、地下管線權(quán)屬單位查詢?nèi)〉檬┕がF(xiàn)場地下管線現(xiàn)狀信息資料，并向施工單位進行詳細交底，必要時在作業(yè)現(xiàn)場安排專人監(jiān)護。針對每年地下管線作業(yè)中毒窒息、管線受損泄漏事故多發(fā)的情況，各行業(yè)主管部門要督促作業(yè)單位嚴(yán)格遵守相關(guān)安全操作規(guī)程，配備合格、有效的氣體和測爆儀等檢測設(shè)備，按照先檢測后監(jiān)護再進入的原則進行作業(yè)，確保作業(yè)人員安全。

　　四是落實整改責(zé)任主體，強化重大隱患整改工作。當(dāng)前地下管線存在大量違章占壓、安全距離不足、管線老舊、廢棄及“無主”管線不清等重大安全隱患，這些隱患整改協(xié)調(diào)難度大且需要大量資金，各城市政府及相關(guān)主管部門要加大整改協(xié)調(diào)力度，投入整改資金，落實整改責(zé)任主體。對重大隱患掛牌督辦，整改期間要加強督促檢查，整改完成后，要嚴(yán)格驗收，防止前清后占，反復(fù)占壓。對一時難以消除的重大隱患，要逐一制定整改治理方案和應(yīng)急預(yù)案，強化安全管控，預(yù)防事故發(fā)生。

　　五是加強應(yīng)急管理，提高應(yīng)急處置能力。針對青島“11.22”管道泄漏爆炸事故、瀘州“12.26”天然氣燃氣爆燃事故暴露出的應(yīng)急處置不當(dāng)?shù)膯栴}，各行業(yè)主管部門和管道權(quán)屬單位要根據(jù)輸送介質(zhì)的危險特性及管道狀況，制定有針對性的專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案，并定期組織演練，檢驗預(yù)案的實用性、可操作性，加強應(yīng)急隊伍建設(shè)，提高人員專業(yè)素質(zhì)，配套完善安全檢測及應(yīng)急裝備。各城市要緊密結(jié)合實際，建立政府與管道權(quán)屬單位溝通協(xié)調(diào)機制，加強政企應(yīng)急預(yù)案的銜接，開展應(yīng)急預(yù)案聯(lián)合演練，提高應(yīng)急響應(yīng)能力；根據(jù)事故現(xiàn)場情況及救援需要及時劃定警戒區(qū)域，疏散周邊人員，加強現(xiàn)場秩序監(jiān)控，確保救援工作安全有序，盡最大努力減少事故傷害，并防范次生事故發(fā)生。

　　9.如何開展城市地下管線普查、建立完善信息系統(tǒng)？

　　國務(wù)院參事室特約研究員王靜霞：現(xiàn)狀不清、“家底”不明是當(dāng)前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統(tǒng)有利于解決城市地下管線資料不全、不準(zhǔn)的問題，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐。

　　開展城市地下管線普查工作，建立完善信息系統(tǒng)要把握五個重點內(nèi)容。一是普查工作實行屬地負責(zé)制，由城市人民政府統(tǒng)一組織實施，明確責(zé)任部門；駐軍單位、中央直屬企業(yè)要按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。二是要制定總體方案，建立工作機制和相關(guān)規(guī)范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作，按規(guī)定集中統(tǒng)一管理普查成果。三是要在普查的基礎(chǔ)上，建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)和專業(yè)管線信息系統(tǒng)，并按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)信息的即時交換、共建共享、動態(tài)更新。四是要充分利用信息資源做好工程規(guī)劃、施工建設(shè)、運營維護、應(yīng)急防災(zāi)、公共服務(wù)等工作。五是涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴(yán)格按照有關(guān)保密法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)進行管理。

　　10.加強城市地下管線建設(shè)管理需要完善哪些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)？

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民：我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規(guī)，該領(lǐng)域的綜合性標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，國家相關(guān)部門開展地下管線綜合管理工作缺少法律法規(guī)和政策依據(jù)，地方制定相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章，開展相關(guān)工作，缺少綜合性上位法的依據(jù)。為此，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規(guī)，健全相關(guān)配套規(guī)章制度，建立完善地下管線綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　11.國家在加強城市地下管線建設(shè)方面有哪些支持政策？

　　國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院研究員馬小?。?/strong>改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強，保持了穩(wěn)定上升的勢頭，在改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率等方面取得了長足進步。但是，與人民群眾的基本需求以及推進新型城鎮(zhèn)化的需要相比，目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入還存在嚴(yán)重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革與市場經(jīng)濟體制改革要求還有差距。為此，2013年9日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號），提出了城市建設(shè)投資體制改革的總體思路，這次又在《指導(dǎo)意見》中，對進一步發(fā)揮市場機制在城市建設(shè)中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產(chǎn)品和服務(wù)市場、改革城市建設(shè)的投融資體制，提出了政策措施。