2015年咨詢工程師：城市規(guī)劃與土地規(guī)劃銜接

　　在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展進(jìn)程中，面對(duì)越來(lái)越尖銳的土地矛盾，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃兩個(gè)規(guī)劃的相互滲透、有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)成為加快城市化進(jìn)程、推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。本文就如何加強(qiáng)城市規(guī)劃和土地管理，談?wù)勅绾螌?shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的有效銜接。

　　一、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)1、地方政府以及相當(dāng)多的規(guī)劃編制單位，在編制總體規(guī)劃時(shí)單一強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向，有些目標(biāo)過(guò)高過(guò)遠(yuǎn)。

　　2、地方政府急功近利，盲目擴(kuò)大地盤，致使土地管理失控。而土地利用規(guī)劃也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)：由于土地利用規(guī)劃的目標(biāo)太單一，在保護(hù)耕地的單一目標(biāo)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的綜合目標(biāo)之間，地方政府往往更偏向于發(fā)展；信息不對(duì)稱，用地指標(biāo)一刀切，致使真正需要耕地用來(lái)發(fā)展的地區(qū)因?yàn)檫h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠只有犯規(guī)，發(fā)展機(jī)會(huì)較少的地區(qū)因地多而浪費(fèi)。

　　3、從根本上說(shuō)是體制問(wèn)題?？茖W(xué)性不夠、實(shí)施不好、規(guī)劃之間不銜接等，是各種規(guī)劃共同的問(wèn)題，從根本上說(shuō)是體制問(wèn)題。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接不好，反映了中央和地方的關(guān)系。土地規(guī)劃是5級(jí)規(guī)劃，有一個(gè)指標(biāo)控制，所以地方規(guī)劃首先要反映中央的意圖。但是就城市規(guī)劃而言，由各個(gè)城市按照國(guó)家法律政策的要求編制，不排除很多地方單位完全按照地方政府的意圖去編制規(guī)劃。

　　二、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析一是編制歷史不同。城市規(guī)劃在我國(guó)產(chǎn)生較早，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒了古今中外許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性比較強(qiáng)。土地利用規(guī)劃20世紀(jì)80年代才在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展編制工作，規(guī)劃中主要用地指標(biāo)由上至下分解，對(duì)實(shí)際發(fā)展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。

　　二是考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)不同。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問(wèn)題，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地。土地利用規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級(jí)下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，切塊用于城市建設(shè)，重在“控制”，在各方面都對(duì)城市建設(shè)用地給予嚴(yán)格限制，不得突破上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。

　　三是規(guī)劃范圍不同。土地利用總體規(guī)劃范圍比城市規(guī)劃的范圍大，它要對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)（包括城市用地）全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局（包括城鎮(zhèn)體系的用地布局）做出安排，而城市總體規(guī)劃則著重對(duì)城市建設(shè)用地做出安排。在土地利用上，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點(diǎn)和面的關(guān)系、局部和整體的關(guān)系。

　　四是規(guī)劃統(tǒng)計(jì)口徑不同。人口和用地規(guī)模都是兩個(gè)規(guī)劃最基本的規(guī)劃依據(jù)和指標(biāo)。兩項(xiàng)最基本指標(biāo)的不統(tǒng)一，造成了統(tǒng)計(jì)口徑的不一致。在人均建設(shè)用地上，城市規(guī)劃不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量，土地規(guī)劃則分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)，為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都受到耕地保有指標(biāo)的限制。

　　五是編審程序不同。兩個(gè)規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，都經(jīng)專家評(píng)審后報(bào)批。在評(píng)審報(bào)批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會(huì)議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，而土地規(guī)劃一般只經(jīng)政府辦公會(huì)討論。

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