我國水資源利用的現(xiàn)狀及對策

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簡介： 水是生命之源，人類離不開水。中國黃河的頻繁斷流，長江冰川面積的逐漸縮小，大量水土流失等，給我們留下沉重的思考。我國人均水量少，只有世界平均水量的1/4，水資源供需矛盾突出。水利部水資源司郭孟卓司長在中國科協(xié)2001年學(xué)術(shù)年會上的報(bào)告中指出，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)將糧食、石油和水確定為三大戰(zhàn)略資源。正如水利部副部長索麗生在此會上作報(bào)告時(shí)所言：“如果不采取有力措施，中國有可能在未來出現(xiàn)嚴(yán)重的水危機(jī)。水資源問題已成為中國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中必須認(rèn)真解決的重大問題?！闭J(rèn)識我國水資源利用的現(xiàn)狀，洞察我國水資源利用現(xiàn)狀的主要原因，提出解決困擾中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水資源問題及對策意義重大。
關(guān)鍵字：水資源 水污染 水土流失 水價(jià)

??水是生命之源，人類離不開水。中國黃河的頻繁斷流，長江冰川面積的逐漸縮小，大量水土流失等，給我們留下沉重的思考。我國人均水量少，只有世界平均水量的1/4，水資源供需矛盾突出。水利部水資源司郭孟卓司長在中國科協(xié)2001年學(xué)術(shù)年會上的報(bào)告中指出，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)將糧食、石油和水確定為三大戰(zhàn)略資源。正如水利部副部長索麗生在此會上作報(bào)告時(shí)所言：“如果不采取有力措施，中國有可能在未來出現(xiàn)嚴(yán)重的水危機(jī)。水資源問題已成為中國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中必須認(rèn)真解決的重大問題?！闭J(rèn)識我國水資源利用的現(xiàn)狀，洞察我國水資源利用現(xiàn)狀的主要原因，提出解決困擾中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水資源問題及對策意義重大。

一、我國水資源現(xiàn)狀

1．水資源短缺

??目前，水資源嚴(yán)重缺乏構(gòu)成的水危機(jī)已威脅到世界上的絕大多數(shù)國家，使各國的經(jīng)濟(jì)、社會和科技發(fā)展都面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。全球水資源為14億kｍ3，工農(nóng)業(yè)用水分別占世界用水量25%和70%。因人口急劇增長，全球人均水資源擁有量近幾年已減少25%。歷來被認(rèn)為資源豐富的我國，水資源問題不容樂觀，人口占世界的22%，而淡水量僅占世界的8%，人均占有量為2400kｍ3。目前1.33億hｍ2耕地中，尚有0.55億hｍ2為無灌溉條件的干旱地，有0.93億hｍ2草場缺水，全國每年有2億hｍ2農(nóng)田受旱災(zāi)威脅，農(nóng)村8000萬人和6000萬只家禽飲水困難。農(nóng)業(yè)缺水量達(dá)3000億ｍ3。我國主要河流黃河自80年代以來，幾乎年年出現(xiàn)斷流，且斷流流域不斷延長，范圍不斷擴(kuò)大，斷流頻數(shù)、歷時(shí)不斷增加，給工農(nóng)業(yè)造成巨大損失，平均每年損失為200億元，同時(shí)斷流也給沿黃居民的生活造成很大影響。

2．水污染嚴(yán)重

??近年來,我國水體污染日益嚴(yán)重，全國每年排放污水高達(dá)360億噸，除70%的工業(yè)廢水和不到10%的生活污水經(jīng)處理排放外，其余污水未經(jīng)處理直接排入江河湖海，致使水質(zhì)嚴(yán)重惡化，污水中化學(xué)需氧量、重金屬、砷、氰化物、揮發(fā)酚等都呈上升趨勢，全國9.5萬公里河川，有1.9萬公里受到污染，0.5萬公里受到嚴(yán)重污染，清江變濁，濁水變臭，魚蝦絕跡，令人觸目驚心。松花江、淮河、海河和遼河水系污染嚴(yán)重，86%城市河流受到了不同程度的污染。水體污染造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

3．水土流失嚴(yán)重

??由于森林植被受到嚴(yán)重破壞，水資源平衡受到破壞，一方面造成水源減少，一個(gè)些地區(qū)連年干旱，另一方面一些地區(qū)連年出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。干旱和水災(zāi)都給工農(nóng)業(yè)及人民生活造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。水土嚴(yán)重流失，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國每年流失的土壤近50億噸，相當(dāng)于耕作層為33ｃｍ的耕地130萬hｍ2，減少耕地300萬hｍ2，經(jīng)濟(jì)損失100億元，占國土面積39%的水土流失區(qū)域內(nèi)的河流以高含沙著稱世界，僅以黃河為例，黃河下游河床每年以10ｃｍ的抬升，已高出地面3-10米，成為地上懸河。由于淤積，全國損失水庫容量累計(jì)200億ｍ3。

4．水價(jià)嚴(yán)重偏低，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

??水資源是人類寶貴的財(cái)富，供水具有成本，這就體現(xiàn)水的商業(yè)價(jià)值。但是我國現(xiàn)行水價(jià)偏低，在發(fā)達(dá)國家水價(jià)與電價(jià)的比例是6:1，水比電貴，而在我國是1:1，甚至更低，水費(fèi)往往只是象征性地收一點(diǎn)，不講經(jīng)濟(jì)效益，水利建設(shè)投資也是由國家財(cái)政預(yù)算加以解決。近年來，國家對水利行業(yè)盡管進(jìn)行了多方面和大量的改革，但水價(jià)調(diào)整力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，目前水價(jià)根本起不到調(diào)節(jié)水資源市場供求矛盾的作用。統(tǒng)計(jì)資料表明：全國各地水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只達(dá)到測算成本的62%，農(nóng)業(yè)水價(jià)還不到成本的1/3；水費(fèi)僅占居民日常開支的0.3%左右。水價(jià)格的低下，使之與其他商品相比，比價(jià)十分不合理，許多家庭支付的水費(fèi)占家庭生活支出費(fèi)用的比重越來越低，每人每月的水費(fèi)不足500ｇ大米的價(jià)值。黃河流域水價(jià)更是偏低，寧夏、內(nèi)蒙古、河南、山東四省區(qū)的引黃灌區(qū)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為6厘-4分，引水渠道水價(jià)更低，下游引黃渠道1000ｍ2黃河水的水價(jià)僅相當(dāng)于一瓶礦泉水的價(jià)格。城市用水以北京市為例，根據(jù)北京市場自來水公司的分析，90年代初，北京市自來水公司的組織較全，據(jù)計(jì)算北京自來水的綜合成本為0.53元/ｍ3，但是城市居民生活用水的價(jià)格僅0.30元/ｍ3，商業(yè)和機(jī)關(guān)、建筑事業(yè)，一般旅館和招待所的水價(jià)為0.45元/ｍ3，大飯店、高級賓館的水價(jià)為1.00元/ｍ3，www.civilcn.com自來水水價(jià)低于實(shí)際成本，導(dǎo)致自來水公司連年虧損，*政府補(bǔ)貼，這一方面影響了公司制水的積極性“制水越多，售水越多，虧損越多”，另一方面加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。水價(jià)偏低導(dǎo)致用戶對水的價(jià)格不敏感，節(jié)水觀念淡薄，造成用水過程中大量浪費(fèi)。在我國，大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)采用大水漫灌的方式，水的有效利用率僅為40-50%，工業(yè)用水重復(fù)利用率只有30%左右，損耗量高出發(fā)達(dá)國家兩倍。同時(shí)由于低水價(jià)導(dǎo)致人們對水資源稀缺性缺乏足夠認(rèn)識，對水資源保護(hù)認(rèn)識也存在不足，以致在浪費(fèi)水資源同時(shí)，還不斷向水中大量排放污染物。

二、我國水資源利用現(xiàn)狀的主要原因分析

1．水資源產(chǎn)權(quán)管理混亂

??按我國憲法的規(guī)定，我國水資源歸國家、全民所有。這種安排在傳統(tǒng)體制下必將會演化為國家擁有歸屬權(quán)，國家之中的不同利益主體擁有使用權(quán)的結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)情況下國家這一所有者代表經(jīng)常缺位從而導(dǎo)致對水資源使用者的管理不完善，表現(xiàn)在使用者無償占有或使用水資源，對破壞、嚴(yán)重浪費(fèi)水資源的使用者缺乏有效的制約措施。

??在存在水資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的情況下，水資源的使用權(quán)數(shù)量是根據(jù)使用水資源的效率原則來配置的。然而在其不健全或根本不存在的情況下，水資源使用權(quán)數(shù)量的配置則難以體現(xiàn)效率原則。由于現(xiàn)行水資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系缺乏靈活有效的轉(zhuǎn)讓方式，導(dǎo)致誰占用水資源誰就控制水資源的使用權(quán)，影響了水資源的優(yōu)化配置。

??傳統(tǒng)的水資源管理部門的弊端主要是以條條為主，塊塊為輔條塊分割嚴(yán)重，塊塊利益誘導(dǎo)大于條條約束；部門林立，缺乏綜合管理，管理方式單一，手段落后，排除或基本排除市場的作用?？梢韵胂筮@樣的管理必然導(dǎo)致水資源開發(fā)利用缺乏經(jīng)濟(jì)合理性依據(jù)，難以實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置，難以有效地調(diào)動節(jié)約水資源、保護(hù)水資源的積極性。

2．水資源的價(jià)格機(jī)制不合理

??受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國政府和人民對水資源的稀缺性問題沒能充分認(rèn)識，水資源無論以要素身份對企業(yè)還是以商品身份對消費(fèi)者而言，幾乎是不需要付出任何代價(jià)和取之不盡、用之不竭的。在相應(yīng)的價(jià)格形成機(jī)制下，國家所確定的水資源價(jià)格對調(diào)節(jié)水資源的供求關(guān)系及其在不同部門之間的分配也就基本不起作用。在相應(yīng)的價(jià)格運(yùn)行機(jī)制下，因價(jià)格制定主體認(rèn)識的偏差所確定的價(jià)格也不會通過其自身運(yùn)動而得以糾正。所以盡管80年代中后期以來我國水的供應(yīng)價(jià)格大幅度上升，但由于水資源價(jià)格機(jī)制不合理的狀況沒有得以改變，故而水價(jià)仍然不合理。

3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的失誤

??第一，工業(yè)布局的偏差。首先,工業(yè)布局未能充分考慮水資源條件，如企業(yè)過度集中，企業(yè)類型和規(guī)模未能根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件進(jìn)行調(diào)整和控制。其次，工業(yè)布局不合理加劇了水資源的污染，如將一些對水資源危害嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目設(shè)在城市水源上游。此外，許多城市的飲水水庫單純追求經(jīng)濟(jì)效益，搞成旅游度假村，造成城市飲用水因水源污染而發(fā)生困難。再次，我國工業(yè)技術(shù)水平低下又加大了水資源消耗。

??第二，忽視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，非工業(yè)污染呈上升的趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，我國城市生活污水的排放量迅速增加，每年生活污水的排放量大約已占廢水排放總量的一半左右。但是我國城市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，不少城市還沒有污水處理廠?，F(xiàn)有的污水處理設(shè)施由于數(shù)量不足以及在技術(shù)水平、管理水平上存在著問題，全國約有90%以上的生活污水得不到處理。而與此同時(shí)，世界發(fā)達(dá)國家的污水處理率平均為90%。

??第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的盲目發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中對生態(tài)問題的忽視，造成了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。

三、我國水資源利用的對策

1．建立健全明確的水體資源管理制度。目前應(yīng)建立健全國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)、按流域進(jìn)行管理的水體資源管理機(jī)構(gòu)，代表國家綜合管理有關(guān)水資源的各種事務(wù)：制定和貫徹執(zhí)行有關(guān)水資源管理的法律、法規(guī)和政策，擬訂全國性水資源管理制度，組織實(shí)施并進(jìn)行監(jiān)督；統(tǒng)籌規(guī)劃水資源開發(fā)利用和保護(hù)的戰(zhàn)略并制定相應(yīng)的中長期計(jì)劃；組織對全國水資源的調(diào)查和監(jiān)測并定期公布。目前首要的任務(wù)是國家及各級水利部門要遵循水量與水質(zhì)并重、資源與工程一體化的思想，高效地發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益；加緊完成南水北調(diào)工程，制定區(qū)域水資源保護(hù)規(guī)劃、控制地下水超采，保護(hù)瀕于干涸的重要湖泊和風(fēng)景游覽區(qū)的涌泉以及防治水污染。

2．加強(qiáng)水資源產(chǎn)權(quán)管理，對水資源使用部門實(shí)行水資源有償使用和轉(zhuǎn)讓。國家應(yīng)憑借所有者身份對水資源使用者征收水資源補(bǔ)償費(fèi)或水資源占用費(fèi)和水資源稅，以期對使用者占用的水資源價(jià)值的補(bǔ)償，使后代不至因?yàn)樯弦淮乃Y源耗竭而造成發(fā)展的不可持續(xù)，同時(shí)還可促使使用者對水資源的合理開發(fā)利用，提高水資源的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益和社會效益。

3．加強(qiáng)水資源的法制建設(shè)，強(qiáng)化水資源保護(hù)。加強(qiáng)水資源的法制建設(shè)需要做好兩方面的工作：首先是要建立健全保護(hù)水資源的法律法規(guī)。目前我國已有的《水污染防治法》、《城市節(jié)約用水管理的規(guī)定》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》和《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》等法律、法規(guī)雖已體系化，但卻未達(dá)到協(xié)調(diào)化和完善化，而且規(guī)定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)。法制建設(shè)的另一方面是執(zhí)法。加強(qiáng)執(zhí)法管理一是要做到執(zhí)法要嚴(yán)、違法必究,對違法的責(zé)任人除警告、經(jīng)濟(jì)制裁外，還應(yīng)追究其刑事責(zé)任；二是要對有影響的違法案件公開處理、嚴(yán)厲打擊；三是要開展多種形式的執(zhí)法監(jiān)督。

4．完善水資源的價(jià)格機(jī)制。水資源價(jià)格機(jī)制的完善是一漸近的過程，國家應(yīng)切實(shí)把“補(bǔ)償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)”作為制定水利工程供水價(jià)格的原則，盡快實(shí)現(xiàn)完全成本化：以防洪等社會效益為主的水利工程，其運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用由各級財(cái)政預(yù)算支付；用于供水、發(fā)電、養(yǎng)殖等多種經(jīng)營、能產(chǎn)生效益的水利工程，其供水成本由商品水補(bǔ)償，促進(jìn)“以水養(yǎng)水”。當(dāng)然還應(yīng)根據(jù)不同用戶的不同承受能力、當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況以及物價(jià)指數(shù)的變動做出相應(yīng)調(diào)整。

5．調(diào)整缺水地區(qū)的工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在缺水嚴(yán)重的地區(qū)，要盡可能少上或不上用水量大、污染嚴(yán)重的新的工業(yè)企業(yè)和服務(wù)業(yè)；對原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，淘汰耗水過多的企業(yè)，扶持符合當(dāng)?shù)厮Y源政策的企業(yè)。

6．減少對水資源的污染。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，徹底消除污染是不可能做到的，因此，要確定一個(gè)最優(yōu)污染水平。在確定了這個(gè)最優(yōu)污染水平之后，減少對水資源的污染應(yīng)從以下幾個(gè)方面出發(fā)：（1）實(shí)行污染控制規(guī)劃制度。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求編制污染控制計(jì)劃，根據(jù)河流的水質(zhì)現(xiàn)狀和自凈能力將污染控制標(biāo)準(zhǔn)分配到各地。（2）建立健全排污許可證制度。國家應(yīng)通過對如排污許可證適用的范圍、總量控制指標(biāo)的確定、違反排污許可證制度應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、排污許可證內(nèi)容的修改、限制條件的增加和撤銷、頒發(fā)許可證的程序以及許可證的有償轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容從法律、法規(guī)上加以明確規(guī)定，以建立健全排污許可證制度，使之有效地發(fā)揮減少污染、防治并舉的作用。（3）完善對工業(yè)企業(yè)污染的管理制度，加強(qiáng)對工業(yè)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的污染管理。（4）從整個(gè)區(qū)域或流域出發(fā)，把水量、水質(zhì)和水污染防治結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一規(guī)劃。在建設(shè)流域性水利工程設(shè)施時(shí)，要考慮清水與污水的比例關(guān)系；在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，要把城市污水和工業(yè)廢水的處理統(tǒng)籌考慮；根據(jù)污水的性質(zhì)，處理后的用途及當(dāng)?shù)氐淖匀弧⒔?jīng)濟(jì)條件,采用多種處理途徑。

7．塑造節(jié)約用水的制度。在農(nóng)業(yè)用水方面，塑造利用農(nóng)業(yè)節(jié)水的制度，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。為此，首先要培育灌溉水市場。其次是推動作物節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新、培育節(jié)水技術(shù)市場；再次是應(yīng)重構(gòu)包括工程節(jié)水、生物節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水和管理節(jié)水等四個(gè)子系統(tǒng)在內(nèi)的節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)系統(tǒng)；最后，由于我國版圖較大,農(nóng)用水資源豐缺并存，故可以在灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)推廣輸水工程+常規(guī)節(jié)灌+水價(jià)控制的模式和旱作農(nóng)業(yè)區(qū)推行集水工程+現(xiàn)代噴微灌+農(nóng)藝措施的不同的節(jié)水模式。在工業(yè)用水方面，塑造利于工業(yè)節(jié)水的制度，建造節(jié)水工業(yè)。為此，應(yīng)做好以下兩方面的工作。首先要實(shí)行節(jié)水考核制度，對于定額以內(nèi)的用水，采用較低的費(fèi)率；高于配額的用水，則按分級提價(jià)的原則，收取較高的水資源稅、費(fèi)。為了鼓勵(lì)節(jié)約用水，可允許企業(yè)對節(jié)水部分進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，以促進(jìn)節(jié)水成本低的企業(yè)率先節(jié)水，從而帶動整個(gè)工業(yè)向節(jié)水方向邁進(jìn)。其次是嚴(yán)格實(shí)行用水許可制度。目前無證開采，超量開采比比皆是，為此應(yīng)加大投入，搞好執(zhí)法檢查。在城市用水方面，塑造利于城市生活節(jié)約用水的制度，加強(qiáng)生活用水的節(jié)約管理。首先應(yīng)使生活用水的價(jià)格合理，起到激勵(lì)節(jié)水的作用。生活用水水價(jià)的確定應(yīng)更多由市場、消費(fèi)者和政府共同參與制定，其價(jià)格不僅要包含制水、供水成本和合理的利潤，還要包括污水處理費(fèi)用。其次應(yīng)推廣使用節(jié)水器具。最后，利用公共傳媒在全社會廣泛進(jìn)行節(jié)約、合理利用和保護(hù)水資源的宣傳教育，使節(jié)約用水成為居民的自覺行動。

??總之，要做到水資源開發(fā)、利用和保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，以上措施只是主要的幾個(gè)方面。政府、社會和公民個(gè)人必須在水資源保護(hù)和利用過程中，更加開闊思路，減少錯(cuò)誤決策，提高行動效率，這樣必能實(shí)現(xiàn)人與水資源利用的和諧發(fā)展。