城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與土地利用

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摘要：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心問題是土地利用，土地利用應(yīng)該按功能劃分而不應(yīng)該按國有和集體所有的“身份”劃分，使得同功能同權(quán)同地同價(jià)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場有助于城鄉(xiāng)資本、技術(shù)、信息、土地要素的合理配置，為城市發(fā)展提供空間為農(nóng)村發(fā)展提供資金，真正達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。論文還對如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地制度改進(jìn)提出了政策性建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；土地利用；農(nóng)村土地市場 1背景 中國的改革始于1978年農(nóng)村土地制度改革，但農(nóng)村土地制度改革僅限于原始生產(chǎn)力的解放（家庭承包制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)），沒有運(yùn)用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)基本工具——資本和市場。我國未來的發(fā)展要經(jīng)歷完成工業(yè)化和城市化，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。農(nóng)村的發(fā)展關(guān)系到社會和諧、中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展問題，消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展則是未來發(fā)展的必由之路。城市土地制度改革為城市發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，目前城市土地基本建立了完善的產(chǎn)權(quán)制度和管理制度，但農(nóng)村土地制度卻很不完善，不適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)的要求，落后于生產(chǎn)力發(fā)展水平，因此要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就必須打破土地二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)十七屆三中全會提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一登記。當(dāng)前農(nóng)村土地明顯存在以下不足：一是土地的權(quán)能不完整，二是土地市場缺失，三是土地管理制度不健全。要擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)村的消費(fèi)能力，必須回到農(nóng)村土地這一基本生產(chǎn)要素、農(nóng)民生活保障基礎(chǔ)、農(nóng)戶最大財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，使之利用與配置符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。 2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地利用 2.1要用系統(tǒng)和綜合的視角看待和研究土地問題 土地問題并不是限于土地本身，同時(shí)也是社會問題，甚至是政治層面和制度層面的問題。土地是社會經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)，應(yīng)該置于社會經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的視角下看待和研究土地問題，這就要求要擺脫傳統(tǒng)的就“土地論土地”的簡單思維，應(yīng)該通過系統(tǒng)和綜合的視角來對待土地管理和土地利用問題，這些問題概括起來應(yīng)主要包括這四個(gè)主要方面：一是人和土地結(jié)合的問題；二是資本和土地結(jié)合的問題；三是技術(shù)和土地結(jié)合的問題；四是制度與土地結(jié)合。而且土地、資本、技術(shù)、人力、制度如何更好地相互融合，促進(jìn)發(fā)展也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的核心問題，也是世界發(fā)展經(jīng)濟(jì)體普遍需要不斷研究和探索解決的重大發(fā)展問題，是中國未來發(fā)展或者下一步發(fā)展必須要解決的問題。通過建立一種公平的土地制度，使之有利于土地資源充分利用和勞動生產(chǎn)率的提高，通過構(gòu)建適合我國經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的土地產(chǎn)權(quán)制度使之符合市場經(jīng)濟(jì)要求，與資本結(jié)合，通過管理制度創(chuàng)新使農(nóng)村土地有序利用、有序流動、有序組合。 目前就我國生產(chǎn)要素而言，勞動力、技術(shù)可以自由流動，資本市場也不斷建立與完善，在符合國家相關(guān)法律法規(guī)下，也是可以自由流動的，相比而言農(nóng)村土地的流動性則明顯不足。城市經(jīng)濟(jì)經(jīng)過改革開放30年，城市土地已經(jīng)和我國經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展基本相匹配并且不斷得到優(yōu)化，而農(nóng)村土地改革方面雖然也取得了巨大的成就但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求還有差距，與之配套的相關(guān)制度稍顯滯后甚至是缺位。 2.2依土地屬性和功能不同確定土地利用 土地和資本是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所不可或缺的重要生產(chǎn)要素。在土地產(chǎn)權(quán)清晰后可以變成土地資產(chǎn)，土地資產(chǎn)還能夠進(jìn)入市場，不斷加深與資本的結(jié)合，就變成了資本。土地本身不可流動，但是土地資本是可以流動的，通過制度完善和創(chuàng)新來打通他們之間的轉(zhuǎn)換通道，這樣也能促進(jìn)打開城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的屏障，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 就農(nóng)村土地而言具有經(jīng)濟(jì)屬性、社會屬性和自然屬性，這些屬性依土地用途的不同其功能有所側(cè)重。從經(jīng)濟(jì)屬性講，土地是有價(jià)的，并且要通過市場配置不斷促進(jìn)提高土地利用效益，它還可以通過資產(chǎn)定價(jià)進(jìn)行交換，通過資本結(jié)合進(jìn)行流通，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而激活這一巨大的“沉淀資本”①是今后研究的重要課題。從社會屬性講，土地利用一方面要保證土地使用者之間的公平，另一方面還能發(fā)揮使社會穩(wěn)定的保障功能。而土地的自然屬性則是由于土地具有自然生產(chǎn)能力，要求我們珍惜土地特別是耕地、生態(tài)用地，使我們子孫后代能夠永續(xù)利用土地資源，以保障國家糧食安全、生態(tài)安全。 綜上，農(nóng)村土地應(yīng)該依規(guī)劃用途發(fā)揮其綜合功能，不能簡單割裂農(nóng)村與城市土地利用。 3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中幾種土地利用關(guān)系 這里主要探討城鄉(xiāng)土地關(guān)系、土地與公共產(chǎn)品提供的關(guān)系、土地配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系等幾方面內(nèi)容。 對于城鄉(xiāng)土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，筆者認(rèn)為它們經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段——原始積累階段：農(nóng)村土地作為城市發(fā)展原始積累的基礎(chǔ)，為城市擴(kuò)張?zhí)峁?ldquo;取之不盡”的原始資源，通過級差收益為城市建設(shè)提供資金，這期間土地利用的特點(diǎn)必定是粗放式的，城市蔓延，土地資源耗竭，由于土地資源的有限性，蔓延式發(fā)展無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必然受到摒棄；第二階段——集約節(jié)約階段：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，土地取得成本上升，城鄉(xiāng)之間為土地級差收益分配展開爭奪，城鄉(xiāng)矛盾突出，社會成本增加，伴隨產(chǎn)業(yè)調(diào)整和城市功能定位明確，客觀要求不斷提高土地集約利用水平和配置效率；第三階段——城市理性增長階段，“地盡其力，人盡其才”，根據(jù)土地特性和國家的發(fā)展戰(zhàn)略處理好城鄉(xiāng)之間的人與地、人與人關(guān)系。因此城市經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展到一定程度客觀上要求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和理性增長，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并非是農(nóng)民進(jìn)城，而應(yīng)該是雙向的，城市的功能和產(chǎn)業(yè)也可以適度分散到農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理配置，促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這在國外是有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)的。② 筆者研究表明，城市邊界擴(kuò)張、GDP增長與土地出讓金關(guān)聯(lián)度很高，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程變緩存在拐點(diǎn)，即城市增長對土地出讓金的依賴度是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程有降低的趨勢，城市經(jīng)濟(jì)對土地出讓金的依賴程度下降到一定程度的時(shí)候產(chǎn)業(yè)必須及時(shí)升級，如果不及時(shí)升級城市的后續(xù)就沒有動力。正因?yàn)檫@樣，我國土地的配置要符合整個(gè)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，否則我們城市發(fā)展到一定階段肯定會走向衰敗。 農(nóng)村土地與公共物品提供，應(yīng)該逐步建立完善農(nóng)村社會保障體系，將農(nóng)村土地的保障功能置換出來，強(qiáng)化土地資產(chǎn)、資本功能，促進(jìn)土地流動和交易。 農(nóng)村土地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集體土地從功能而言并不等于一定都是農(nóng)用，農(nóng)村可以有集體建設(shè)用地甚至集體產(chǎn)業(yè)用地，但需要建立科學(xué)嚴(yán)格的規(guī)劃管理制度,保證集體建設(shè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范有序?？偟膩碚f，不要把土地人為分為農(nóng)村與城市，而應(yīng)該按照科學(xué)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，將土地分為農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)用地，按用途管理土地（宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工）而不是按城鄉(xiāng)管理（按“身份”有歧視之嫌）。通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，將農(nóng)村建設(shè)用地納入到社會經(jīng)濟(jì)體系。從而打通城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，建立城鄉(xiāng)和諧社會，這就要求唯有從土地制度層面、管理層面上加以改革，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，否則新農(nóng)村建設(shè)容易成為一句口號。 4幾個(gè)問題和思考 4.1統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地功能 按功能而言土地分為農(nóng)用地（包括生態(tài)用地）和非農(nóng)用地，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就要求統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地功能，同功能土地其價(jià)格內(nèi)涵應(yīng)該一致，而不應(yīng)該分身份——集體還是國有。這就要求統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃，協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，使每一土地用途與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一、相一致，這是建立統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)。 4.2統(tǒng)一土地市場 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的基礎(chǔ)一是產(chǎn)權(quán)，沒有產(chǎn)權(quán)就沒有市場，建立集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)相同權(quán)能的使用權(quán)市場，即“同地同權(quán)同價(jià)”。二是信息，沒有充分信息的提供也沒有市場。第三是服務(wù)，政府要提供公共服務(wù)包括法律的援助，對產(chǎn)權(quán)人予以保護(hù)和對糾紛的處理，包括中介機(jī)構(gòu)，評估咨詢服務(wù)等等，建立一套和城市一樣的農(nóng)村土地市場所需要的服務(wù)體系。第四是市場平臺，沒有交易的平臺，沒有市場的平臺不行。第五是增值收益分配機(jī)制。因?yàn)橥恋氐脑鲋挡⒉荒芡耆珰w于農(nóng)民，這是整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的，集體土地所有者和使用者應(yīng)有的收益是留給他的，而公眾或者社會產(chǎn)生的一些增值也應(yīng)該反饋到社會上，這樣才能達(dá)到一定的公平性。這樣就需要合理城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場稅收制度，政府通過土地稅加以調(diào)節(jié)，建立耕地保護(hù)利益平衡機(jī)制。 4.3農(nóng)村土地市場與土地金融結(jié)合 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入，資產(chǎn)資本化，工業(yè)化、城市化之間的互動，實(shí)際上離不開資金。要引入資金必須有相匹配的要素，農(nóng)村最大的匹配要素就是土地，應(yīng)該促進(jìn)土地和資本的對接，這一方面是制度問題（法律規(guī)定農(nóng)村土地不許抵押、直接進(jìn)入市場交易等）；另一方面是管理問題，即便允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)但并沒有相關(guān)的市場與管理辦法（細(xì)則）。 隨著中央擴(kuò)大內(nèi)需積極財(cái)政政策的實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施投入將不斷增加，如何將這些投資發(fā)揮更大杠桿作用，從而激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)鍵是使農(nóng)村土地增值，使農(nóng)村不動產(chǎn)增值，這些增值就是靠土地功能的劃定而釋放出來。通過農(nóng)村區(qū)域承擔(dān)城市一些功能及土地制度變革促使城鄉(xiāng)之間真正的主動“握手”，而不是一種單向的活動（征地），是雙向的需要。城市為農(nóng)村提供技術(shù)、資金、人才，農(nóng)村為城市提供發(fā)展空間，唯有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。如果還是單向的，就會造成各種各樣的矛盾和發(fā)展懸殊。 毫無疑問這種改革要符合“帕累托改進(jìn)”，通過城鄉(xiāng)間的技術(shù)、資本、土地、管理的充分對接，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是城鄉(xiāng)共贏完成了帕累托的改進(jìn)。否則的話，只有一方受益（城市）而犧牲另一方（農(nóng)村）的改革是不可持續(xù)的。 注釋：①筆者簡單估價(jià)，我國農(nóng)村耕地和宅基地總價(jià)值戶均15萬元，激活這部分資產(chǎn)，如同城市住房制度改革一樣使城市居民擁有資產(chǎn)量大增，從而刺激了城市經(jīng)濟(jì)增長。 ②德國巴伐利亞州60%居民和產(chǎn)業(yè)分布在鄉(xiāng)村，當(dāng)然有許多優(yōu)惠政策予以鼓勵，如稅收政策等。