推進(jìn)供熱計量改革促進(jìn)建筑節(jié)能工作——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部仇保興副部長在北方采暖地區(qū)供熱計量改革工作會議上的講話

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（2009年10月22日）

同志們： 　　今天我們在河北省唐山市召開北方采暖地區(qū)供熱計量改革工作會議，也是一次現(xiàn)場會。會議的主要目的是總結(jié)供熱計量改革前一階段工作，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，有針對性地解決當(dāng)前存在的主要問題，推動此項工作。剛才唐山市、承德市、天津市、蘭州市榆中縣都介紹了他們的成功經(jīng)驗。這些經(jīng)驗非常值得總結(jié)和推廣。等會兒，姜偉新部長還要做重要指示。下面我先講幾點意見，主要分工作進(jìn)展、存在的問題、下一步工作任務(wù)三個方面。 　　一、工作進(jìn)展情況 　　從工作進(jìn)展的方面來看，供熱計量改革工作取得了三個方面的進(jìn)展。 　　一是供熱計量收費(fèi)初見成效。目前開展供熱計量的城市有40多個，已安裝供熱計量和溫控裝置的建筑面積達(dá)到2億平方米，實現(xiàn)熱計量收費(fèi)面積4600多萬平方米。盡管數(shù)量不大，但是實踐證明，凡是實行供熱計量收費(fèi)的供熱企業(yè)都在不同程度上節(jié)約了能源，凡是實施了供熱計量的用戶都節(jié)省了熱費(fèi)，計量收費(fèi)得到了用戶的支持。如天津市僅部分實施供熱計量改革，就實現(xiàn)供熱系統(tǒng)節(jié)能10－15％，70％以上用戶節(jié)省了熱費(fèi)，節(jié)費(fèi)額8－15％；榆中縣實現(xiàn)供熱系統(tǒng)節(jié)能26％，94.7％的用戶節(jié)約了熱費(fèi)，節(jié)費(fèi)額18.3％左右。 　　二是供熱計量政策體系進(jìn)一步健全。2003年以來，我部與國家發(fā)展改革委、財政部等部門下發(fā)了一系列政策文件，明確了供熱計量改革的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、措施和配套政策等。《供熱計量技術(shù)規(guī)程》、《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》等國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都將安裝供熱計量和溫控裝置列為強(qiáng)制性條文。所以說，供熱計量在國家層面的政策和標(biāo)準(zhǔn)上逐步健全。 　　三是既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造的任務(wù)逐步推進(jìn)。按照國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》要求，“十一五”期間北方地區(qū)應(yīng)完成1.5億平方米的既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造任務(wù)。目前已完成及正在實施改造項目的總面積為1.06億平方米，占“十一五”期間任務(wù)的70％。雖然任務(wù)非常艱巨，但為改造后下一步實施供熱計量收費(fèi)奠定了基礎(chǔ)。 　　從取得的經(jīng)驗方面看，有四點值得總結(jié)。 　　一是強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，將供熱計量納入政府考核指標(biāo)。如河北省將供熱計量改革作為對基層干部工作實績的重要考核內(nèi)容。新疆自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳將供熱計量完成情況列入城市建設(shè)“天山杯”競賽考核評價體系。唐山市將供熱計量與節(jié)能改造工作列入市委、市政府年度考核指標(biāo)體系，市委書記親自抓。所轄各縣市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)為供熱計量與節(jié)能改造工作第一責(zé)任人，實行屬地管理。形成了家家有任務(wù)，層層抓落實的良好局面。全市今年新建建筑已全部同步安裝了供熱計量和溫控裝置，現(xiàn)有的既有非節(jié)能居住建筑2200萬平方米計劃用三年時間全部完成。這些經(jīng)驗說明，只要領(lǐng)導(dǎo)重視，下定決心，發(fā)揮主導(dǎo)作用，供熱計量改革就能順利推進(jìn)。 　　二是創(chuàng)新管理體制，把住新建建筑供熱計量關(guān)。各地在做到新建建筑供熱計量不欠新賬的工作中，不斷創(chuàng)新管理體制。天津市以商品房入住證供熱證明為載體，從新建建筑規(guī)劃、建設(shè)、銷售到供熱等環(huán)節(jié)，建立了一整套的供熱計量監(jiān)管體系，把住了新建建筑供熱計量關(guān)。河北省將供熱計量改革列入地方性法規(guī)。于今年10月1日實施的《河北省民用建筑節(jié)能條例》，明確要求實行集中供熱建筑應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)分戶計量系統(tǒng)，并安裝溫度調(diào)控裝置。凡沒有安裝供熱計量及溫控裝置的新建建筑將不得通過驗收，不得交付使用，不得給予供熱。這些經(jīng)驗充分說明，只要建設(shè)主管部門嚴(yán)把設(shè)計、施工圖審查、施工、監(jiān)理、竣工驗收等環(huán)節(jié)，新建建筑供熱計量裝置完全可以做到不再欠新賬。新建建筑供熱計量裝置欠賬的責(zé)任在建設(shè)系統(tǒng)。建筑是否節(jié)能是建筑質(zhì)量的一項重要性能。過去建設(shè)質(zhì)量驗收部門忽視了對建筑能耗的驗收，使得一些熱效率非常低下的建筑也通過了驗收備案，這是對人民的失職，對環(huán)境的失職。 　　三是落實實施主體責(zé)任，發(fā)揮供熱企業(yè)主力軍作用。剛才承德市熱力集團(tuán)就介紹了這方面很好的經(jīng)驗，自2008年他們主動籌資2000多萬元對20萬平方米既有居住建筑進(jìn)行了供熱計量改造，對16萬平方米實施了遠(yuǎn)程抄表系統(tǒng)改造。通過供熱計量和節(jié)能改造，熱力集團(tuán)實現(xiàn)系統(tǒng)節(jié)能16％，還大大降低了成本。北京市熱力集團(tuán)對299座熱力站進(jìn)行了改造，安裝熱量表310臺，對2000萬平方米公共建筑實行計量收費(fèi)，取得了很好的效果。這些經(jīng)驗都說明，實施供熱計量，供熱企業(yè)可以節(jié)約能源，降低成本，擴(kuò)大供熱面積，這是供熱企業(yè)生存發(fā)展壯大的必由之路。今后在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)改革方面，凡是供熱效率高、主動進(jìn)行改革的企業(yè)，完全可以跨城市進(jìn)行承包。而那些長期不進(jìn)行供熱計量改革、畏縮不前、拿國家可持續(xù)發(fā)展當(dāng)兒戲的企業(yè)負(fù)責(zé)人，就要讓他們感到下崗的壓力。 　　四是創(chuàng)新資金籌措模式，建立熱計量改造投資償還機(jī)制。甘肅省榆中縣是國家級貧困縣，該縣供熱站創(chuàng)新既有居住建筑供熱計量改造資金模式，采用“資金共同籌措、利益共同分享”的方法，引導(dǎo)用戶分擔(dān)改造費(fèi)用，分享節(jié)能效益。對困難戶暫不交納改造費(fèi)用的，改造費(fèi)用全部由供熱站先墊付，計量收費(fèi)節(jié)省下來的熱費(fèi)由用戶和供熱站五五分成，償還前期的投入。這就是節(jié)能服務(wù)公司和合同能源管理的模式。這樣做既緩解了資金籌措難題，又降低了能源消耗。承德市采用合同能源管理的模式對26家公建用戶30多萬平方米開展供熱系統(tǒng)節(jié)能改造，并安裝熱計量表和遠(yuǎn)程調(diào)控設(shè)備，進(jìn)行供熱計量收費(fèi)。能源服務(wù)公司和用戶按比例分享供熱計量產(chǎn)生的節(jié)能收益，實現(xiàn)了系統(tǒng)節(jié)能20％以上。供熱計量改革上有國家資金獎勵，下有市場機(jī)制，中間缺的就是決心和創(chuàng)新。 　　二、存在的主要問題及原因分析 　　從當(dāng)前存在的主要問題看，主要有三個方面。 　　一是新建建筑熱計量設(shè)施欠賬嚴(yán)重。雖然《節(jié)約能源法》、《民用建筑節(jié)能條例》都明確規(guī)定，新建建筑和經(jīng)節(jié)能改造的既有建筑應(yīng)當(dāng)實行計量收費(fèi)。這是法律要求的，違法就應(yīng)受處罰。目前很多違法的單位和個人并沒有受到處罰，所以各地執(zhí)行的效果并不理想。目前只有天津市、唐山市、承德市等少數(shù)城市做到了新建建筑供熱計量設(shè)施不欠新賬。而大量的新建建筑沒有安裝供熱計量和溫控裝置，或者安裝的是一次性、供驗收用、質(zhì)量非常低劣的供熱計量和溫控裝置，根本無法實施供熱計量收費(fèi)。 　　二是既有居住建筑供熱計量改造進(jìn)展緩慢。2008年北方地區(qū)完成既有居住建筑節(jié)能改造近4000萬平方米，供熱計量改造只完成2100萬平方米。大部分既有居住建筑只進(jìn)行了外圍護(hù)結(jié)構(gòu)的節(jié)能改造，而沒有進(jìn)行供熱計量改造。有些地方只安裝了樓棟熱量表，沒有安裝分戶供熱計量和溫控裝置。實施節(jié)能改造后，室內(nèi)溫度高了，只好開窗放熱，導(dǎo)致節(jié)能改造不節(jié)能，百姓行為節(jié)能也不節(jié)錢。有些地方選用了不符合供熱計量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的計量裝置，為以后計量收費(fèi)留下了糾紛隱患。有的地方甚至在室內(nèi)安裝一個溫度表，實行所謂的按溫度表“計量”，其實根本無法實現(xiàn)能耗監(jiān)測和分戶計量收費(fèi)。 　　三是供熱計量收費(fèi)不到位。目前北方地區(qū)132個地級以上城市中只有20多個城市出臺了供熱計量價格和收費(fèi)政策。大多數(shù)城市沒有計量熱價，使得符合條件的新建建筑和既有建筑無法實施供熱計量收費(fèi)。有些地方即使開展了供熱計量收費(fèi)，但總體上還只是處于試點階段，“試點”、“探索”、“模擬”成為忽悠上級領(lǐng)導(dǎo)的新名詞。有的城市供熱計量面積少，分布散，系統(tǒng)節(jié)能效果差。有些地方計量收費(fèi)方法不規(guī)范，將“按用熱量、分戶計量”收費(fèi)變成了“按樓計量、按面積分?jǐn)?rdquo;收費(fèi)，挫傷了用戶行為節(jié)能的積極性。 　　從原因方面來看，也有三個方面。 　　首先是認(rèn)識不到位。有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)沒有充分認(rèn)識到供熱計量改革的重要性和緊迫性，擔(dān)心供熱計量改革影響社會穩(wěn)定，認(rèn)為供熱只要不出亂子就行了。有的錯誤認(rèn)為搞供熱計量節(jié)能還不如搞熱源管網(wǎng)改造節(jié)能效果大。事實證明，開展供熱計量改革的地方不僅不會影響社會穩(wěn)定，還會改善民生、實現(xiàn)節(jié)能、促進(jìn)供熱行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。而不進(jìn)行熱計量收費(fèi)，就不能實現(xiàn)行為節(jié)能，無法提高用戶節(jié)能意識，也不利于下一步建筑節(jié)能改造。 　　唐山市、榆中縣既有建筑供熱計量改造主要由政府承擔(dān)。改造后，用戶因為節(jié)約了能源，每戶退費(fèi)就達(dá)到了400元。用戶節(jié)能的積極性被大大調(diào)動，主動集資安裝雙層玻璃，進(jìn)行外墻保溫。建筑材料使用期一般都在25年以上，節(jié)能改造如果個人投資4000元的話，不到10年就可以收回來，經(jīng)濟(jì)上完全劃算。如果把外墻保溫、門窗節(jié)能改造和計量改造同步進(jìn)行，節(jié)能率可以達(dá)到50％，計量收費(fèi)后，用戶退費(fèi)就會從400元變成800元。但是如果沒有計量改造和計量收費(fèi)，建筑節(jié)能的良性循環(huán)就無法形成。 　　其次是監(jiān)管不力。新建建筑供熱計量和既有建筑供熱計量改造設(shè)施欠賬嚴(yán)重的主要原因就是在規(guī)劃、設(shè)計、施工圖審查、施工、監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)管、驗收，特別是質(zhì)量監(jiān)管和驗收兩個環(huán)節(jié)上缺乏有效監(jiān)管，責(zé)任追究不明確。有些單位和地方雖然安裝了供熱計量設(shè)施，但收費(fèi)管理機(jī)制不健全，沒有落實供熱企業(yè)對計量表的選型、購置、維護(hù)、管理、計量收費(fèi)等方面的責(zé)任，供熱計量收費(fèi)工作進(jìn)展緩慢。目前供熱計量裝置基本上還是由開發(fā)商自行購買、安裝，而開發(fā)商為節(jié)約成本，往往選用的是不合格的計量裝置。市場上一度出現(xiàn)了質(zhì)量合格的熱計量表賣不出去，不合格的卻能賣出去的怪現(xiàn)象。眾所周知，電表是電力公司安裝的，水表是自來水公司安裝的，燃?xì)獗硎侨細(xì)夤景惭b的，而唯獨(dú)熱量表是開發(fā)商安裝的。這是違背常識的事情。 　　再次是企業(yè)不積極。相當(dāng)大的一部分供熱企業(yè)對供熱計量改革持消極態(tài)度。剛才天津同志在發(fā)言中明確指出，當(dāng)前，推行計量改革的阻力主要來自供熱單位。這句話道出了事實真相。當(dāng)然，供熱企業(yè)也有實際困難。一方面，實施供熱計量要投入成本，對原來的設(shè)備、管網(wǎng)進(jìn)行改造更新，如果不采取能源合同模式，就得供熱企業(yè)增加投入。另一方面，實施供熱計量后，企業(yè)會增加運(yùn)營成本，比如增加了抄表工作量。再者，有些供熱企業(yè)的管理和技術(shù)水平不高，達(dá)不到供熱計量收費(fèi)的要求。但是，供熱企業(yè)不積極的根本原因是只看到了短期的企業(yè)收益下降，而沒有看到供熱計量對降低供熱成本、提高自身競爭力、實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。比如承德市、榆中縣僅通過計量改造以后，實現(xiàn)了節(jié)能20－30％，唐山實現(xiàn)了節(jié)能50％。在原來供熱能力沒有增加的情況下，供熱面積增加了20－30％，成本大大降低。從這些經(jīng)驗教訓(xùn)來看，供熱體制改革應(yīng)以供熱計量改革為核心，而許多城市的此項改革沒有抓住此項關(guān)鍵。事實證明，不實施供熱計量改革，用戶就沒有節(jié)能的積極性，節(jié)能改造沒有產(chǎn)生節(jié)能效益，供熱體制改革等于“白改”；如果用戶室溫不可調(diào)、熱收費(fèi)不計量，所有的節(jié)能改造都等于“空改”，因為，室溫過高，用戶只可開窗放熱。所以說，用熱戶如果節(jié)能不節(jié)錢的話，那么企業(yè)就不節(jié)耗，城市就不節(jié)能，環(huán)境就不減污，形成了惡性循環(huán)。分戶供熱計量改革是要消除這種“白改”、“空改”。 　　三、下一步工作要求 　　（一）明確工作目標(biāo) 　　從今年起，各地要全面推進(jìn)供熱計量改革的各項工作，將按熱計量收費(fèi)擺在最主要的突出位置，堅決做到“三個同步”：新建建筑工程建設(shè)與供熱計量設(shè)施安裝同步；既有居住建筑分戶供熱計量改造與節(jié)能改造同步；供熱計量裝置安裝與供熱計量收費(fèi)同步。具體目標(biāo)是： 　　一是2010年采暖期前，所有北方城市新竣工建筑及完成供熱計量改造的既有建筑，一律取消以面積計價收費(fèi)方式，全部實行按用熱量計價收費(fèi)方式。 　　二是2010年采暖期前，既有大型公共建筑全部完成供熱計量改造并實行按實際用熱量計價收費(fèi)。 　　三是按照國務(wù)院的要求，2011年前完成北方地區(qū)既有建筑供熱計量節(jié)能改造任務(wù)1.5億平方米，并實行按用熱量計價收費(fèi)，其中2009年要完成改造任務(wù)6000萬平方米。其余的任務(wù)都要在明年全面落實，力爭超額完成。 　　各省市都要分解落實今明兩年供熱計量改革的目標(biāo)任務(wù)，并與相關(guān)責(zé)任單位責(zé)任人簽訂責(zé)任狀。 　　（二）統(tǒng)一認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo) 　　北方地區(qū)各級政府要建立健全工作機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)財政、物價、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、建設(shè)等主管部門，明確分工，建設(shè)主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。各級建設(shè)主管部門都應(yīng)建立供熱計量目標(biāo)責(zé)任制和問責(zé)制，將供熱計量改革成效列入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價，并作為對供熱單位負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的最主要的內(nèi)容。對不按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范安裝供熱計量裝置的設(shè)計、施工、房地產(chǎn)開發(fā)單位和供熱企業(yè)及其負(fù)責(zé)人應(yīng)依法給予處罰。明年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將根據(jù)《節(jié)約能源法》、《民用建筑節(jié)能條例》等法律法規(guī)，處罰一批推行供熱計量改革不力的建設(shè)部門、供熱企業(yè)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，并公之于眾。 　　（三）加大監(jiān)管力度 　　新建建筑必須嚴(yán)格執(zhí)行分戶供熱計量的要求，沒有商量的余地。各地要切實加強(qiáng)規(guī)劃、設(shè)計、施工圖審查、施工、監(jiān)理、驗收、質(zhì)量監(jiān)督和銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，保證新建建筑達(dá)到建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和分戶計量收費(fèi)的要求。尤其是建筑質(zhì)量監(jiān)督部門要將新建建筑安裝分戶供熱計量和溫控裝置列入強(qiáng)制性驗收范圍，對不符合供熱計量要求的新建項目，一律不予竣工驗收備案，不予供熱。既有居住建筑節(jié)能改造不同步實施供熱分戶計量改造的，決不能通過驗收，更不得撥付中央獎勵資金。違背這兩條要求的，由省廳和部科技司會同城建司、質(zhì)量司給予公開通報批評。 　?。ㄋ模┖葑ス崞髽I(yè)責(zé)任落實 　　各地要嚴(yán)格執(zhí)行《民用建筑供熱計量管理辦法》，強(qiáng)化供熱單位計量收費(fèi)實施主體責(zé)任。由供熱企業(yè)負(fù)責(zé)供熱計量和溫控裝置的選型、購置、維護(hù)、管理以及計量收費(fèi)。新建建筑符合供熱計量收費(fèi)要求的，供熱企業(yè)必須實行按熱計量收費(fèi)，如未依法安裝供熱計量和溫控裝置的，供熱企業(yè)不予供熱。凡進(jìn)行了熱計量改造的既有建筑，供熱企業(yè)必須實行按熱計量收費(fèi)。對拒不實施供熱計量的供熱企業(yè)應(yīng)由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門依法進(jìn)行處罰。各地在供熱計量收費(fèi)中，應(yīng)將兩部制熱價中按面積收取的基本熱價比例降到30％，將按用熱量收取的計量熱價比例提高到70％，以進(jìn)一步提高用戶行為節(jié)能的積極性。以上兩項工作由部城建司牽頭進(jìn)行專項檢查處理并將結(jié)果通報全國。 　　（五）制定完善配套政策 　　一是要根據(jù)《節(jié)約能源法》、《民用建筑節(jié)能條例》等法律法規(guī)，將供熱計量改革內(nèi)容納入地方法規(guī)或政府規(guī)章。處罰的條款要比國家的法律法規(guī)更加明確，更具可操作性。二是在用好用足中央獎勵資金的同時，制定地方性既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造配套資金等政策。三是制定科學(xué)合理的供熱計量價格和收費(fèi)政策。四是按照《供熱計量技術(shù)規(guī)程》要求，出臺地方性供熱計量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，選擇經(jīng)濟(jì)適用的供熱計量技術(shù)路線。五是沒有完成采暖費(fèi)補(bǔ)貼“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”的城市要克服困難，抓緊落實，并同步建立個人熱費(fèi)賬戶。 　　以上五個工作要求必須在明年采暖期前全面完成。我部將會同有關(guān)部門在明年采暖期前及年底分兩次對以上五個方面的工作要求實施專項檢查，檢查結(jié)果將向社會公布，并向當(dāng)?shù)攸h委和政府通報，特別是向省委組織部門通報。 　　鑒于，北方地區(qū)供熱計量改革是我國北方地區(qū)實現(xiàn)節(jié)能減排的基礎(chǔ)性工作。北方地區(qū)的建筑能耗占全國建筑能耗40％，如果實施分戶計量和節(jié)能改造，將影響全國社會總能耗的10％以上。此項改革效率最高，投入產(chǎn)出比最大。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部決定：從現(xiàn)在起，凡是未能完成上述五項工作要求的城市，不得申報人居環(huán)境獎、國家園林城市和可再生能源建筑應(yīng)用示范城市等；與此同時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將對這些城市申報全國文明城市等全國性榮譽(yù)稱號進(jìn)行否決。 　　凡是未能實際實施供熱計量收費(fèi)的建筑工程項目，不得申報可再生能源建筑應(yīng)用示范項目，不得參加“魯班獎”、“聯(lián)合國或中國人居環(huán)境范例獎”等國際或國家級獎項的評選。 　　從明年起，還要將分戶供熱計量作為評選可再生能源在建筑中應(yīng)用示范縣的先決條件。 　　同志們，供熱計量改革是促進(jìn)我國北方地區(qū)建筑節(jié)能最直接最有效的措施。對國家，可以節(jié)約能源；對環(huán)境，可以減少污染；對企業(yè)，可以降低成本；對居民，可以節(jié)省熱費(fèi)。希望在座的各位回去后盡快研究部署，明確目標(biāo)，落實責(zé)任，完善配套政策，盡快落實供熱計量改革各項工作。謝謝大家。