項(xiàng)目綜合管理：BOT項(xiàng)目融資模式推廣應(yīng)用的探討

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【摘要】 基于 BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）模式在我國逐步推廣應(yīng)用中遇到諸多問題，如人們認(rèn)識(shí)、法律和投資環(huán)境不健全、管理體制、價(jià)格體制及外匯問題等，對該模式的特點(diǎn)作了回顧，對遇到的問題進(jìn)行了總結(jié)分析。針對我國實(shí)情提出相應(yīng)對策，如開辟各種融資渠道，制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)國內(nèi)民營資本參與 BOT項(xiàng)目投資，政府加強(qiáng)在 BOT 項(xiàng)目融資中的主導(dǎo)地位，以及創(chuàng)造適應(yīng) BOT 融資的投資環(huán)境等。

BOT 是英文 Build－Operate－Transfer（建設(shè)—運(yùn)營—移交）的縮寫，BOT 作為一種適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型融資方式，對亟待發(fā)展的我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，具有特殊的意義。其理論研究及實(shí)踐，還有待于我國各地區(qū)進(jìn)行更深入地研究和探討。本文在回顧 BOT 的發(fā)展及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)了當(dāng)前我國推廣 BOT 模式融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中尚存在的問題，并提出相應(yīng)的解決對策。

１　　ＢＯＴ 融資模式的特點(diǎn)　

BOT 作為一種向私人融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，較其他傳統(tǒng)模式而言具有以下幾方面的優(yōu)勢：

（1）BOT 項(xiàng)目建設(shè)資金來源于外資或民間的閑置資本，可在一定程度上彌補(bǔ)政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的不足，減輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對國家財(cái)政的壓力和外債的負(fù)擔(dān)，并且拓寬了直接利用外資的渠道，有利于加強(qiáng)國際間的聯(lián)系，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與國際間的接軌。（2）BOT 項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演組織者和促進(jìn)者的重要角色。政府通過制定有效政策及具體措施，促進(jìn)國內(nèi)外私人資本參與我國基礎(chǔ)設(shè)施的投資，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府與商業(yè)性資本的合作模式，并使得基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)的服務(wù)更有效率。（3）BOT 融資方式打破了國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中絕對壟斷，在公共產(chǎn)品的供給中引入市場機(jī)制，起到了合理配置資源的效應(yīng)。（4）BOT 項(xiàng)目的貸款方在決定是否貸款時(shí)，通常，主要考慮項(xiàng)目本身的收益前景，而不是項(xiàng)目公司當(dāng)時(shí)的信用能力。故 BOT 融資方式不受項(xiàng)目公司現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模的限制，比其他融資方式更加靈活。在該方式下銀行貸款通常沒有追索權(quán)，或者即使有有限的追索權(quán)，也只適用于項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和收益，身的資產(chǎn)負(fù)債表，因此，也不影響該項(xiàng)目實(shí)體從其他方面進(jìn)一步借款的能力。隨著我國專業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變及市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步健全，BOT 融資方式的“資產(chǎn)負(fù)債表外融資”的優(yōu)點(diǎn)將逐步顯現(xiàn)出來。（5）政府為鼓勵(lì)投資者投資基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一般對 BOT 項(xiàng)目提供行政、法律、經(jīng)濟(jì)上的支持，這就減少了項(xiàng)目承辦方的風(fēng)險(xiǎn)。另外，項(xiàng)目的境外投資者會(huì)向跨國保險(xiǎn)公司投保，有了這種復(fù)雜的相互擔(dān)保、保險(xiǎn)和抵押關(guān)系，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)被有效地分散。（6）通過 BOT 項(xiàng)目招標(biāo)，中標(biāo)者成為項(xiàng)目業(yè)主，承包商一般必須帶資承包。這同政府直接投資相比，從兩個(gè)方面減少了不正當(dāng)競爭的可能性：一是沒有既得利益可維持或分配，政府提供的只有業(yè)主投資的特許權(quán)，承包商的利益必須通過特許經(jīng)營期內(nèi)的有效運(yùn)營才能實(shí)現(xiàn)。二是當(dāng)業(yè)主是合伙人時(shí)，由于業(yè)主的目標(biāo)是運(yùn)營期利潤的最大化，故承包商很難在業(yè)主身上打開缺口。

２　　我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用 ＢＯＴ 項(xiàng)目融資分析

２．１　　我國經(jīng)濟(jì)高速增長對基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求　

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，將有大量前景良好的投資項(xiàng)目可吸引國內(nèi)外民間力量參與 BOT 項(xiàng)目融資。國際經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，盡管基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盈利能力相對較低，但其具有穩(wěn)定而持續(xù)的用戶，它與國計(jì)民生息息相關(guān)，相對較少受經(jīng)濟(jì)周期性變化的影響，不會(huì)出現(xiàn)市場疲軟，至少在我國今后較長一段時(shí)間內(nèi)是這樣。同時(shí)，由于人口密度高，基礎(chǔ)設(shè)施利用率也高，平均成本就低于亞洲其他國家或地區(qū)，因而其吸引力更大。當(dāng)前國際承包工程量縮減，而我國又將交通等基礎(chǔ)設(shè)施作為鼓勵(lì)外商投資的項(xiàng)目，外商可享受種種優(yōu)惠，因此，對當(dāng)今世界擁有數(shù)萬億流動(dòng)資本來說，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長所帶來的對基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求，以及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的較高投資回報(bào)率還是很有吸引力的。

２．２　　我國的私營經(jīng)濟(jì)規(guī)模已使內(nèi)資 ＢＯＴ 項(xiàng)目成為可能　

迄今為止，我國采用 BOT 項(xiàng)目融資方式籌集資金的項(xiàng)目大多引入了外資。BOT 項(xiàng)目融資活動(dòng)并不僅限于外國資本參加，國內(nèi)各個(gè)部門也可以參加。我國私營企業(yè)正蓬勃發(fā)展，為吸引國內(nèi)私營經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了條件。我國私營經(jīng)濟(jì)規(guī)模已相當(dāng)可觀，初具項(xiàng)目融資的能力。1989 年全國僅有私營企業(yè) 9 萬家，從業(yè)人員 185 萬人，但到 1997 年私營企業(yè)數(shù)已達(dá) 80 萬家，從業(yè)人數(shù)達(dá) 4 700 萬人。1995 年全國個(gè)體私營企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值達(dá) 2 200 億元，占全社會(huì)工業(yè)總產(chǎn)值的 15%以上。同時(shí)，民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的愿望和行動(dòng)已初見端倪。中國私營經(jīng)濟(jì)憑其內(nèi)部機(jī)制的優(yōu)勢迅猛發(fā)展起來，無論從發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，還是從經(jīng)營效果、擁有資金量上都不可忽視。因此，完全可以讓一些國內(nèi)私營企業(yè)聯(lián)合起來參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)，這也符合國家大力發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)的方針政策和國家的產(chǎn)業(yè)政策。

２．３　?。拢希?nbsp;項(xiàng)目融資在我國已有成功經(jīng)驗(yàn)　

BOT 項(xiàng)目融資在我國大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資中已有試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。1983 年廣東沙角 B 電廠項(xiàng)目的融資安排是我國第一個(gè)利用 BOT 模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施資金籌措的成功實(shí)例。這個(gè)項(xiàng)目在國際上有較大影響。此后，1995 年廣西來賓 B 電廠作為國家計(jì)劃委員會(huì)的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目[2]，被認(rèn)為是中國第一個(gè)通過國際正規(guī)的方式競爭投標(biāo)的 BOT 項(xiàng)目，為今后的 BOT 項(xiàng)目建立了一個(gè)良好的模式。國內(nèi)民間資本以 BOT模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功案例，還有泉州刺桐大橋工程，該項(xiàng)目的成功建設(shè)在實(shí)踐上為引導(dǎo)國內(nèi)私營經(jīng)濟(jì)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走出了一條可行的路子。

３　　目前我國推行 ＢＯＴ 融資模式存在的問題　

從目前情況來看，對 BOT 項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都顯得不足，存在的問題主要有：人們認(rèn)識(shí)的問題、法律和投資環(huán)境不健全的問題、管理體制的問題、價(jià)格體制的問題和外匯問題等。

３．１　　人們認(rèn)識(shí)問題　

BOT 對于正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的中國來說是一個(gè)新生事物，對它的認(rèn)識(shí)還需一個(gè)熟悉、認(rèn)識(shí)、探索、提高的過程。人們思想觀念的不適應(yīng)主要表現(xiàn)在以下方面：（1）對在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用 BOT 還存在疑慮，有人擔(dān)心 BOT 的運(yùn)用會(huì)導(dǎo)致國家對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目控制權(quán)的喪失，還有人擔(dān)心把基礎(chǔ)設(shè)施給私人投資建設(shè)和經(jīng)營會(huì)帶來一些敏感的社會(huì)問題，如項(xiàng)目使用費(fèi)用老百姓是否能承受等。（2）對項(xiàng)目融資的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，有些人不熟悉其具體內(nèi)容和操作規(guī)范的要領(lǐng)，認(rèn)為談判既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，還要給項(xiàng)目一定的擔(dān)保和政策優(yōu)惠，不如傳統(tǒng)的貸款或撥款省心，因此對 BOT 興趣不大。（3）由于以往基礎(chǔ)設(shè)施大多由財(cái)政撥款或國家貸款來進(jìn)行建設(shè)，所以，設(shè)施的使用費(fèi)用很低，甚至不收取費(fèi)用，老百姓已經(jīng)習(xí)慣了免費(fèi)使用很多基礎(chǔ)設(shè)施，而采用 BOT 方式籌建的項(xiàng)目為替項(xiàng)目公司收回投資，并賺取一定利潤，必須收取一定的使用費(fèi)用，老百姓可能接受不了，因此，他們對這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)也是影響 BOT 融資方式在我國健康發(fā)展的一大障礙。

３．２　　法律和投資環(huán)境不健全

改革開放以來，我國已制定和頒布了 200 多個(gè)涉及外商投資的法律和法規(guī)，建立了一定的符合國際慣例的投資環(huán)境。然而到目前為止，我國頒布的法律、法規(guī)在許多具體問題上與國際慣例還有一定的距離，如在《中華人民共和國擔(dān)保法》中規(guī)定政府部門不得為項(xiàng)目提供任何形式的保證，而在 BOT這種特殊的融資方式中，一般都要求東道國政府或機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的融資給予一定的擔(dān)保和必要的政策支持。而且，由于司法部門在法律上執(zhí)行力量不足和經(jīng)驗(yàn)欠缺，使得在經(jīng)濟(jì)訴訟方面的法律背景尚不夠成熟。又由于中國政府及各機(jī)構(gòu)部門某些官僚作風(fēng)和多頭管理，辦事效率低下，甚至項(xiàng)目審批主管部門的有關(guān)規(guī)定之間往往不銜接或有沖突，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過程中因?qū)徟裙ぷ鬟M(jìn)程的緩慢而進(jìn)一步增加建設(shè)費(fèi)用，這也在一定程度上影響了外商在中國投資的積極性和信心。

３．３　　管理體制問題　

在 BOT 項(xiàng)目中政府需要一改過去建設(shè)項(xiàng)目完全由自身負(fù)責(zé)、資金調(diào)撥、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的局面和壓力環(huán)境，而將項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)交由私人負(fù)責(zé)，這并不意味著政府可以撒手不管。相反，項(xiàng)目融資多用于涉及國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比其他一般項(xiàng)目更需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控和管理的作用。目前有部分由私人承建或經(jīng)營的公路路段，由于缺乏政府宏觀管理，導(dǎo)致收費(fèi)站設(shè)置很不合理的現(xiàn)象普遍。

３．４　　價(jià)格體制問題　

由于 BOT 項(xiàng)目是自籌資金、自行建設(shè)、自主管理、自我償還的一種建設(shè)運(yùn)營管理方式，因此，其產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)往往要比在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的價(jià)格要高，但由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般具有壟斷性，其價(jià)格的高低直接影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)是否能健康正常運(yùn)行，因此，一方面需要政府合理控制項(xiàng)目公司的利潤，限制項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格，另一方面，正因?yàn)橛嘘P(guān)國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的行政干預(yù)成分較重，使外商對項(xiàng)目未來的投資回報(bào)率難以預(yù)測，因而也導(dǎo)致外商不敢放心大膽地投資 BOT 項(xiàng)目。

３．５　　外匯問題　

運(yùn)用 BOT 的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一般不可能有外匯收入或者只有少量外匯收入，其所得的利潤分成和投資回報(bào)絕大部分為人民幣，必須兌換成外匯匯往國外，由于我國的人民幣目前尚未實(shí)行與國際貨幣的自由兌換，外匯風(fēng)險(xiǎn)明顯存在，而一般項(xiàng)目的特許期長達(dá) 20～30 年，資金回收期較長，外商對人民幣的信心不足。隨著外匯體制的改革，人民幣將逐步成為可兌換貨幣。項(xiàng)目的投資者為了擺脫匯率風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)以苛刻的回報(bào)條件、回報(bào)率和回收期限來沖抵外匯風(fēng)險(xiǎn)。因此，匯率問題始終是貫穿 BOT融資中的難題。

４　　我國推行 ＢＯＴ 項(xiàng)目融資的對策　

具體而言，我國在 BOT 模式中吸引私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)積極采取以下對策。

４．１　　盡可能開辟各種融資渠道　

我國應(yīng)采取以外資為主，內(nèi)資為輔的政策，在利用外資的同時(shí)積極培育國內(nèi)資本市場，為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展培養(yǎng)融資能力。在國際市場上應(yīng)采取措施，吸引跨國商業(yè)銀行貸款、爭取國際金融機(jī)構(gòu)的援助，以及通過在國際資本市場上發(fā)行債券和股票的方式，來為基礎(chǔ)設(shè)施籌資。

４．２　　制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)國內(nèi)民營資本參與 ＢＯＴ 項(xiàng)目投資　

民營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)投資固定資產(chǎn)已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，投資的欲望比較強(qiáng)烈，而且具有巨大的資金源，應(yīng)通過政策措施、加快實(shí)行國民待遇，通過項(xiàng)目建設(shè)和引導(dǎo)投資的多種辦法，把這部分資金引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。首先，政府要拿出有投資價(jià)值的項(xiàng)目來給民間私人投資建設(shè)。其次，要盡量降低其建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，政府可以和約形式保證投資者在特許期內(nèi)收回投資，并取得高于銀行貸款利息的利潤，讓利于民是 BOT 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。再次，政府以一定比例的投資參與 BOT 項(xiàng)目，也是吸引民間資金的一種有效途徑。最后，鼓勵(lì)和引導(dǎo)那些單獨(dú)承擔(dān)某個(gè)投資額巨大的項(xiàng)目建設(shè)有困難的民營企業(yè)組成聯(lián)合體，或成立股份公司、設(shè)立投資基金等方式，進(jìn)行 BOT 項(xiàng)目投資。

４．３　　政府加強(qiáng)在 ＢＯＴ 項(xiàng)目融資中的主導(dǎo)地位　

首先，政府要加強(qiáng)宣傳力度，使各部門及社會(huì)各界對 BOT 形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有個(gè)完整的認(rèn)識(shí)，從而為項(xiàng)目融資提供較好的外部環(huán)境。其次，政府應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任，私營企業(yè)的投資建設(shè)和經(jīng)營要由政府授權(quán)和委托，并接受政府的監(jiān)督。再次，骨干的基礎(chǔ)設(shè)施要由政府投資建設(shè)和控股經(jīng)營。

４．４　　加快創(chuàng)造適應(yīng) ＢＯＴ 融資的投資環(huán)境的步伐　

在爭取私人資本為基礎(chǔ)設(shè)施融資時(shí)，所面臨的最大挑戰(zhàn)是形成一個(gè)有利于 BOT 融資的投資環(huán)境。而這一目標(biāo)的中心環(huán)節(jié)是為基礎(chǔ)設(shè)施融資確立一個(gè)健全的法律框架[3]。只有明確的法律文本及其相應(yīng)的規(guī)定，才能公正公平地表明經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所擁有的條件、必須承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，以及期望得到的利潤，并予以公開的保證，從而才能真正吸引私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為體現(xiàn)鼓勵(lì)與限制相結(jié)合的原則，應(yīng)在以下幾方面作出明確規(guī)定：

（1）投資主體。參與 BOT 項(xiàng)目的國內(nèi)外投資者應(yīng)具有良好的資信情況、技術(shù)水平和管理經(jīng)驗(yàn)。

（2）項(xiàng)目范圍。我國《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》明文規(guī)定，對于地方鐵路、橋梁、隧道、輪渡設(shè)施和民用機(jī)場項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，鼓勵(lì)外商投資，但不允許外商獨(dú)資，要求中方國有資產(chǎn)占主導(dǎo)地位或控股，這就大大降低了這類項(xiàng)目采用 BOT 投資方式的可能性。實(shí)際上，在各地準(zhǔn)備報(bào)批的 BOT 項(xiàng)目中上述項(xiàng)目占了絕大多數(shù)。政府宜在做好監(jiān)控管理工作的前提下，適當(dāng)放寬 BOT 項(xiàng)目的范圍。

（3）稅收優(yōu)惠。投資國家重點(diǎn)支持的急需項(xiàng)目應(yīng)給予特殊的稅收優(yōu)惠，如免除或減免地方所得稅、免除外國投資者所獲得的股息和紅利的所得稅等。

（4）股權(quán)政策。BOT 項(xiàng)目有關(guān)設(shè)施的使用和經(jīng)營權(quán)將在特許期滿后移交政府，外國投資者沒有永久占有權(quán)，因此，可適當(dāng)放開對股權(quán)控制比例的限制，在符合產(chǎn)業(yè)政策的前提下允許外商獨(dú)資或控股經(jīng)營，實(shí)行靈活的股權(quán)政策。

（5）經(jīng)營期限。根據(jù)不同項(xiàng)目規(guī)定不同的經(jīng)營期限，既要保證投資者有合理長的時(shí)間回收投資、取得較高的投資回報(bào)，又要保證國家的利益。在經(jīng)營期內(nèi)政府保證項(xiàng)目主辦人的合法經(jīng)營權(quán)，不得提前收回或以其他方式損害其利益，項(xiàng)目主辦人也不得轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。

（6）政府擔(dān)保。BOT 項(xiàng)目的復(fù)雜性和長期性決定了它的高風(fēng)險(xiǎn)性，必要的政府擔(dān)保不可缺少。首先，提供后勤供應(yīng)擔(dān)保，政府應(yīng)出面協(xié)助解決后勤供應(yīng)問題，保證向建設(shè)項(xiàng)目提供建設(shè)用地及以合理價(jià)格提供原材料和能源。其次，提供價(jià)格擔(dān)保，基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營期限長，收益與遠(yuǎn)期物價(jià)的波動(dòng)密切相關(guān)，應(yīng)視項(xiàng)目具體情況給予一定的價(jià)格擔(dān)保。再次，對外商還要提供外匯平衡擔(dān)保，應(yīng)允許外國投資者將合法納稅后的經(jīng)營收入按外匯市場比價(jià)匯出境外，以消除其在外匯兌付方面的顧慮。

（7）反操縱條款。為防止外商對基礎(chǔ)設(shè)施的絕對控制，應(yīng)規(guī)定由一定數(shù)量的國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、咨詢管理機(jī)構(gòu)、建筑施工單位參與。

（8）社會(huì)責(zé)任。BOT 項(xiàng)目主辦人在項(xiàng)目興建及經(jīng)營期內(nèi)，要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任。

５　　結(jié)束語　

BOT 作為一種適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型融資方式，對亟待發(fā)展的我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，具有特殊的意義。在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用 BOT 融資方式，不僅存在必要性，而且存在可能性。但由于其操作相對的復(fù)雜性，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足，人才缺乏，投資環(huán)境不夠成熟等原因，至使 BOT 方式目前在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，還未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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