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政府投資項目“代建制”的發(fā)展趨勢
據(jù)了解,近年以來,全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經(jīng)驗的比較分析,認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經(jīng)驗來看,上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績,但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難,不是很成功。原因在于工務局統(tǒng)管了所有的代建項目,權(quán)力過分集中,形成了一定程度的壟斷,嚴重挫傷了使用單位的積極性,甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式,不通過招投標,統(tǒng)一由工務局代建,實質(zhì)上是既沒有被代理單位,又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。
“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別
“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式有著很大區(qū)別。
項目“代建制”最早起源于美國的建設經(jīng)理制?CM制?。CM制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理,包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作,但不承包工程費用。建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人,在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作,如有權(quán)自主選擇設計師和承包商,業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理,關(guān)鍵在于選擇建設經(jīng)理。
現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離,由項目出資人委托有相應資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”,則是指政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序,委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業(yè),代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。
工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托,按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行?竣工驗收?等實行全過程或若干階段的承包。其中,“交鑰匙”總承包?即設計一采購一施工總承包,簡稱EPC?要求總承包商按照合同約定,完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作,實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合,并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責,承包商在試運行階段還需承擔技術(shù)服務。
顯然,“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?!按ㄖ啤笔菍ㄔO管理費用的承包,代建單位具有項目建設階段的法人地位,擁有法人權(quán)利?包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權(quán)?,同時承擔相應的責任?包括投資保值責任。而總承包是對工程造價的整體承包,總承包商不具備項目法人地位,從而無法行使全部權(quán)利并承擔相應責任,因而,項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。
“代建制”模式的完善與推廣
通過綜合分析研究上海模式和重慶模式,筆者認為,在“代建制”模式中應該存在五大主體:政府、業(yè)主/投資方、代建單位、設計和施工承建商、使用單位/運營單位。這五大主體之間的關(guān)系是:政府成立投資公司作為項目業(yè)主/投資方,政府主管部門負責對建設項目和建設市場進行監(jiān)管;業(yè)主/投資方按照招商合同負責選擇代建單位,并對建設項目進行融資和按照合同撥付建設款項,接受財政部門審核;代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負責項目的建設管理,并接受政府和業(yè)主/投資方的監(jiān)管;設計和施工承建商按照合同負責進行項目的設計與施工,并接受代建單位的管理;使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目,并在使用或運用過程中接受政府和業(yè)主/投資方監(jiān)管。
在整個操作過程中,代建單位、設計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵,相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎,代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此,向全社會全面開放建設代理市場,培育代建主體,制定規(guī)章制度,完善代理合同,加強政府監(jiān)督,吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建,是深化“代建制”改革與推廣的必然選擇。“代建制”是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高,項目實施的專業(yè)化要求,技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式,是以專業(yè)的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進;政府不用組織相應的管理機構(gòu),能夠有效地防止公務員隊伍膨脹;通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動,既符合國際慣例,有利于維護正常的市場運行秩序,又可有效地杜絕公務人員產(chǎn)生腐敗。因此,實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。
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