政府投資項目“代建制”的發(fā)展趨勢

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 隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設管理模式正由“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式，實現(xiàn)政府投資項目專業(yè)化建設管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

    據(jù)了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經(jīng)驗的比較分析，認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經(jīng)驗來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局統(tǒng)管了所有的代建項目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統(tǒng)一由工務局代建，實質(zhì)上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別

    “代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式有著很大區(qū)別。

    項目“代建制”最早起源于美國的建設經(jīng)理制?ＣＭ制?。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。采用ＣＭ制進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設經(jīng)理。

    現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。

    工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行?竣工驗收?等實行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包?即設計一采購一施工總承包，簡稱ＥＰＣ?要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術(shù)服務。

    顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍ㄔO管理費用的承包，代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權(quán)利?包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權(quán)?，同時承擔相應的責任?包括投資保值責任。而總承包是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

“代建制”模式的完善與推廣

    通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設計和施工承建商、使用單位／運營單位。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立投資公司作為項目業(yè)主／投資方，政府主管部門負責對建設項目和建設市場進行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負責選擇代建單位，并對建設項目進行融資和按照合同撥付建設款項，接受財政部門審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負責項目的建設管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設計和施工承建商按照合同負責進行項目的設計與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運用過程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。

    在整個操作過程中，代建單位、設計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設代理市場，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選擇。“代建制”是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，項目實施的專業(yè)化要求，技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，是以專業(yè)的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進；政府不用組織相應的管理機構(gòu)，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產(chǎn)生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。