政府投資項(xiàng)目“代建制”的發(fā)展趨勢(shì)

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 隨著我國(guó)投資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式，通過(guò)推行政府投資項(xiàng)目“代建制”的管理模式，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目專業(yè)化建設(shè)管理，并最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

    據(jù)了解，近年以來(lái)，全國(guó)各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開(kāi)始了“代建制”的試點(diǎn)。筆者通過(guò)對(duì)各地試點(diǎn)情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較分析，認(rèn)為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績(jī)，但在推行過(guò)程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項(xiàng)目，權(quán)力過(guò)分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過(guò)招投標(biāo)，統(tǒng)一由工務(wù)局代建，實(shí)質(zhì)上是既沒(méi)有被代理單位，又沒(méi)有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別

    “代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國(guó)際上廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代項(xiàng)目管理模式有著很大區(qū)別。

    項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制?ＣＭ制?。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開(kāi)展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用ＣＭ制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理。

    現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。而政府投資項(xiàng)目“代建制”，則是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。

    工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行?竣工驗(yàn)收?等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包?即設(shè)計(jì)一采購(gòu)一施工總承包，簡(jiǎn)稱ＥＰＣ?要求總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)。

    顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍?duì)建設(shè)管理費(fèi)用的承包，代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利?包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)?，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?包括投資保值責(zé)任。而總承包是對(duì)工程造價(jià)的整體承包，總承包商不具備項(xiàng)目法人地位，從而無(wú)法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因而，項(xiàng)目使用單位無(wú)法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來(lái)。

“代建制”模式的完善與推廣

    通過(guò)綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認(rèn)為，在“代建制”模式中應(yīng)該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商、使用單位／運(yùn)營(yíng)單位。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立投資公司作為項(xiàng)目業(yè)主／投資方，政府主管部門負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負(fù)責(zé)選擇代建單位，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資和按照合同撥付建設(shè)款項(xiàng)，接受財(cái)政部門審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設(shè)計(jì)和施工承建商按照合同負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運(yùn)營(yíng)單位最終使用或運(yùn)營(yíng)竣工后的項(xiàng)目，并在使用或運(yùn)用過(guò)程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。

    在整個(gè)操作過(guò)程中，代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商和運(yùn)營(yíng)單位一般都需要通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)招投標(biāo)確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實(shí)施的基礎(chǔ)，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會(huì)全面開(kāi)放建設(shè)代理市場(chǎng)，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強(qiáng)政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選擇?！按ㄖ啤笔请S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)分工的擴(kuò)大以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)化要求，技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理方式，是以專業(yè)的項(xiàng)目管理公司代替政府龐大的臨時(shí)管理組織。它使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進(jìn)；政府不用組織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，能夠有效地防止公務(wù)員隊(duì)伍膨脹；通過(guò)市場(chǎng)的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府不介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既符合國(guó)際慣例，有利于維護(hù)正常的市場(chǎng)運(yùn)行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗。因此，實(shí)行項(xiàng)目法人制、推廣項(xiàng)目“代建制”是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢(shì)。