時評：城市規(guī)劃何以形成腐敗黑洞

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城市規(guī)劃何以形成腐敗黑洞

香港學(xué)者公婷與吳木鑾收集了《檢察日報》2000-2009年公開報道的2802個腐敗案例，其中土地腐敗案急劇上升，由2000年的18件上升到2009年的73件，占案件總數(shù)的比重從6. 43%上升至22. 60%。

在2013年以來被巡視的21個省份中，有20個省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)腐敗。

在行政訴訟案件中，數(shù)量排名第一位的是土地城建類案件。

規(guī)劃腐敗是土地腐敗案件中的三大主要類型之一，與土地征收和土地出讓“招拍掛”的腐敗構(gòu)成當(dāng)前中國腐敗的高發(fā)區(qū)。近年來的海口市規(guī)劃局腐敗窩案、湖南省長沙市規(guī)劃局原副局長顧湘陵腐敗案等，都是規(guī)劃腐敗中的典型案例。

《中國法律年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2007年和2008年城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂案件占全部商業(yè)賄賂案件的比例達(dá)45.1%和45.5%。

規(guī)劃腐敗不限于規(guī)劃局

規(guī)劃一般由各級政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃局負(fù)責(zé)，因?yàn)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》將規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)由原來的規(guī)劃局上收到同級人民政府，所以，規(guī)劃腐敗又不局限于規(guī)劃局。

近年來一直研究規(guī)劃領(lǐng)域腐敗問題的鄭州大學(xué)法學(xué)院講師鄭磊，將規(guī)劃腐敗歸結(jié)為四個方面：第一，在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，對外規(guī)劃招標(biāo)是腐敗比較集中的領(lǐng)域之一，比如城市規(guī)劃幾條主干路或大型設(shè)施，設(shè)計圖標(biāo)包括評標(biāo)，規(guī)劃設(shè)計公司等行賄。

第二，編制完成后，轉(zhuǎn)移到變更規(guī)劃環(huán)節(jié)，也叫規(guī)劃調(diào)整。“一屆政府一屆規(guī)劃，規(guī)劃就是墻上掛掛”。比如調(diào)整土地用途，原來是公共設(shè)施或綠地用地，變更為商業(yè)用地或住宅用地?；蛘呷莘e率，增加建筑面積等，主要是房地產(chǎn)企業(yè)與相關(guān)部門利益交換。

第三，在執(zhí)行規(guī)劃環(huán)節(jié)，也就是規(guī)劃許可。以房地產(chǎn)開發(fā)為例，需要建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)施工規(guī)劃許可等，規(guī)劃、住建等部門都可能在規(guī)劃許可環(huán)節(jié)腐敗。

第四，如果調(diào)整容積率，開放商就應(yīng)向國土部門補(bǔ)繳土地出讓金，出讓金是根據(jù)容積率確定的，少繳或遲遲補(bǔ)繳，往往也是一筆糊涂賬。

鄭磊表示，當(dāng)前的規(guī)劃腐敗主要集中在控制性詳細(xì)規(guī)劃的變更，尤其是土地使用用途的改變和容積率的改變。

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。一般而言，總體規(guī)劃由上級政府決定，比如國務(wù)院決定省級總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃多屬于概況性的規(guī)劃，腐敗現(xiàn)象相對較少。

控制性詳細(xì)規(guī)劃則涉及土地使用性質(zhì)、容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率，以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施的用地規(guī)模等更具實(shí)際價值的指標(biāo)。城市人民政府規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)編制，本級人民政府批準(zhǔn)，報本級人大常務(wù)委員會和上一級人民政府備案。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃由本級政府就可以決定，人大和上級政府的監(jiān)督相對缺乏，尋租空間也更大。

政府為何有動力調(diào)整規(guī)劃?鄭磊總結(jié)為三個原因，第一，城市發(fā)展的正常調(diào)整，過去的規(guī)劃理念跟不上，需要調(diào)整。第二，腐敗行為，出于利益交換調(diào)整變更。第三，政績驅(qū)動型，比如為了城市整齊劃一等，是扭曲政績觀下的行為。尤其是在當(dāng)前的城市化浪潮下，造城運(yùn)動不斷，規(guī)劃調(diào)整成為不可回避的環(huán)節(jié)。

“規(guī)劃領(lǐng)域的腐敗隱蔽性非常強(qiáng)，屬于技術(shù)性腐敗，民眾不知不覺容積率就變了。”鄭磊說。