時評：中國需要什么樣的城市化

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城市空間規(guī)劃

關(guān)于城市化問題，學(xué)界爭論非常激烈，從定位、方向、速度、布局等多個方面存在著幾乎針鋒相對的見解，政府層面的理解也有所不同。城市化作為經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段必然面臨的課題，道路的選擇至關(guān)重要，必須認真厘清。

主動手段還是伴生過程

城市化是加快經(jīng)濟社會發(fā)展的一種手段，還是因經(jīng)濟社會發(fā)展而伴生的過程?前者主要存在各級政府的語境中，認為城市化造成的人口大規(guī)模遷移必將帶來新的各種需求，拉動新的消費，提高效率，可利用其擴張經(jīng)濟、刺激投入，從而成為拉動經(jīng)濟增長的發(fā)動機。后者是學(xué)者的理解，更接近城市化本質(zhì)的含義。為什么原始社會沒有城市化?為什么封建社會沒有城市化?偏偏到了工業(yè)革命后才有城市化?這足以證明城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是“由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程”。如此來看，發(fā)展才是動力，才是根本，沒有了經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐，人光是到城市居住又有什么意義呢?又從哪里獲取賴以生存的收入?

賀雪峰教授將城市化放到現(xiàn)代化這個更寬廣的歷史視野中加以審視，對歐美日和亞非拉兩種截然不同的城市化進行了分析，以此為基礎(chǔ)，對推進城市化的盲目狂熱作了嚴辭批駁，旗幟鮮明地指出：“對于中國乃至任何一個國家來講，城市化本身都不是最終目標，現(xiàn)代化才是最終目標。”城市化是隨經(jīng)濟社會發(fā)展自然而然的一個過程，它從來都不能，也不應(yīng)該成為推動發(fā)展的抓手，那樣只會產(chǎn)生為城市化而城市化這種扭曲的觀念。放在第一位的仍然、也必須是加快經(jīng)濟社會發(fā)展，在與其相適應(yīng)的基礎(chǔ)上建好城市，為農(nóng)民進城提供良好的接納空間。

激進跨越還是穩(wěn)健推進

關(guān)于城市化是手段還是過程的認知，必然帶來兩種不同的決定：如果是可資利用的手段，那必然要大肆利用，以種種激進的手段推動農(nóng)民進城，快速提升城市化率;如果是伴生的過程，那就只能服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)于現(xiàn)代化，以加快經(jīng)濟社會發(fā)展來促使城鎮(zhèn)化提速。既然對手段還是過程的問題已經(jīng)辨明，那么就不能以加快清除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、消滅小農(nóng)經(jīng)濟、改革征地制度、強迫農(nóng)民進城上樓等激進手段來推進中國城市化，而要充分利用新中國制度遺產(chǎn)，維護現(xiàn)行的征地制度，最大限度利用制度紅利，穩(wěn)妥有序地推進城市化。

必須注意的是，雖然中央提出要推進以人為核心的城市化，但在目前的實際操作中，建設(shè)城市與農(nóng)民進城仍然是兩個相互脫節(jié)的環(huán)節(jié)。就在這兩個環(huán)節(jié)上，賀雪峰教授的觀點出現(xiàn)了明顯的變化。

他在書中對政府花巨資開展建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施表示贊同，認為利用中國土地公有制的優(yōu)勢為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施提供了廉價土地，“漲價歸公”的制度安排又滿足了其巨大的資金需求，而正是因為完好便捷的基礎(chǔ)設(shè)施，才為中國經(jīng)濟騰飛提供了可能，也是中國城市沒有大規(guī)模貧民窟的關(guān)鍵所在。但他反對大拆大建，特別反對當(dāng)下全國進行如火如荼的城中村改造運動，認為那是巨大的資源浪費，完全可以讓時間自然消化。

與此相對的是，他強烈要求各級政府在推動農(nóng)民進城上要穩(wěn)妥穩(wěn)妥再穩(wěn)妥。城市化的核心是人，是人在城市能夠獲得體面的就業(yè)和穩(wěn)定的收入，而不只是進城居住如此簡單。當(dāng)下中西部農(nóng)民進城的第一目標首選鎮(zhèn)區(qū)、縣城，但是，這些地方往往還沒有集聚起足夠的經(jīng)濟要素，沒有發(fā)展起可以容納如此數(shù)量人口的產(chǎn)業(yè)，因而也就無法實現(xiàn)進城農(nóng)民的體面就業(yè)和穩(wěn)定收入。目前推動農(nóng)民不可逆進城的那些政策，往往會使農(nóng)民在耗盡外出務(wù)工所積攢下的有限余財后陷入財務(wù)上的破產(chǎn)。

那么，什么才是穩(wěn)健的城市化道路?在賀雪峰教授看來，穩(wěn)健就是對當(dāng)前這種土地、城鄉(xiāng)二元體制的制度安排予以保留。當(dāng)前這種土地制度確保“漲價歸公”，“土地財政”為城市發(fā)展籌集了資金，而且防止資本下鄉(xiāng)，防止了新的土地食利階層的產(chǎn)生;而“城鄉(xiāng)二元體制”早已經(jīng)由原來的剝削農(nóng)村的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N保護的性質(zhì)，它在取消農(nóng)民進城限制的同時，保留了宅基地和責(zé)任田，允許進城失敗的農(nóng)民自由返回農(nóng)村居住和耕種，而不至于居無定所、衣食無依，防止了大規(guī)模城市貧民窟的形成，防止了伴隨失業(yè)大軍的社會問題。同時，以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕結(jié)構(gòu)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了極具彈性、富有競爭力的勞動力供給，從而使農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

總體來講，賀雪峰教授的觀點是，政府要繼續(xù)維持目前土地制度和農(nóng)村基本制度大體不變，然后建設(shè)好城市，發(fā)展好經(jīng)濟，讓農(nóng)民隨著就業(yè)而逐漸落戶城市，并實現(xiàn)安居，讓城市化成為自然而然的過程，而非現(xiàn)在依靠拆農(nóng)民房子、趕農(nóng)民上樓、流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地這種斷絕農(nóng)民后路的逼迫手段。

權(quán)力優(yōu)先還是效率優(yōu)先

緊接第二個問題而來的，是權(quán)力與效率問題。有意思的是，賀雪峰教授的觀點在這里又一次在兩個維度展現(xiàn)了不同，甚至是截然相反——他反對農(nóng)民關(guān)于土地財產(chǎn)追索權(quán)以降低征地成本，提高城市化效率;但同時又贊成農(nóng)民自由進城和擁有宅基地和責(zé)任田的權(quán)力，這不是又無形中降低了各種城市化措施的效率?

之所以反對前者，是因為他認為，土地非農(nóng)使用的巨額收益與現(xiàn)在誰擁有、誰在耕種這塊土地沒有關(guān)系，而是經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果，所以這部分收益只能歸公，目前就體現(xiàn)為土地財政。城郊農(nóng)民要求土地私有化、要求更高補償?shù)闹鲝埵菦]有道理的。一旦土地私有，必將造就一個數(shù)量龐大的土地食利階層，將在法理上賦予土地所有者無限的利益聲索權(quán)，隨之而來的資本下鄉(xiāng)也會使小農(nóng)經(jīng)濟迅速解體，讓破產(chǎn)農(nóng)民再無立足之地，必須堅決杜絕。賀雪峰教授長期從事農(nóng)村問題研究，深深扎根于群眾之中，了解群眾的真實想法，他在書中提到的“套現(xiàn)說”、“盼征地”都是真實的。

而對于后者，他認為要保留目前這種已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民可以毫無限制地進城務(wù)工、落戶、安居的同時，擁有保留宅基地和責(zé)任田的權(quán)力，在城市無法生存的時候可以返回農(nóng)村，通過農(nóng)耕謀取生活。這種漸進的策略不能不讓人擔(dān)憂的是，且不論有了這樣的退路，農(nóng)民進城的熱情和動力必然會降低，從而弱化了相關(guān)鼓勵農(nóng)民進城政策的效力，更關(guān)鍵的是如果將來大部分農(nóng)民都進城了而在農(nóng)村的宅基地、責(zé)任田還在，將如何讓其退出?這可能會是比現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房更難處理的事情。毫無諱言，我家已經(jīng)到縣城安居近二十年，家里的宅基地和責(zé)任田還在。在這個問題上，這種保留的確提供了某種保障，但這種保障不能沒有期限，進而成為一種農(nóng)民的特權(quán)，這是對其他村民的不公平，也是對其他城市居民的不公平。

當(dāng)前，中國已經(jīng)走到了一個關(guān)鍵時刻，城市化作為經(jīng)濟、政治、社會以及環(huán)境等諸多文明共同諧變、進步的過程，其道路選擇與現(xiàn)代化是否成功息息相關(guān)，尤為關(guān)鍵。那么，我們需要什么樣的城市化道路?綜合來看，我認為賀雪峰教授在書中提出的這種切中現(xiàn)實的政策建言，積極而穩(wěn)健的推進城市化進程，在突出效率的同時照顧農(nóng)民的權(quán)力，是一個不錯的選擇。當(dāng)然，他的理論有不盡完美的地方，需要加以改進，但我仍然期待各界能夠重視這本書。