時評：中國需要什么樣的城市化

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城市空間規(guī)劃

關于城市化問題，學界爭論非常激烈，從定位、方向、速度、布局等多個方面存在著幾乎針鋒相對的見解，政府層面的理解也有所不同。城市化作為經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段必然面臨的課題，道路的選擇至關重要，必須認真厘清。

主動手段還是伴生過程

城市化是加快經(jīng)濟社會發(fā)展的一種手段，還是因經(jīng)濟社會發(fā)展而伴生的過程?前者主要存在各級政府的語境中，認為城市化造成的人口大規(guī)模遷移必將帶來新的各種需求，拉動新的消費，提高效率，可利用其擴張經(jīng)濟、刺激投入，從而成為拉動經(jīng)濟增長的發(fā)動機。后者是學者的理解，更接近城市化本質的含義。為什么原始社會沒有城市化?為什么封建社會沒有城市化?偏偏到了工業(yè)革命后才有城市化?這足以證明城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是“由農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉變的歷史過程”。如此來看，發(fā)展才是動力，才是根本，沒有了經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐，人光是到城市居住又有什么意義呢?又從哪里獲取賴以生存的收入?

賀雪峰教授將城市化放到現(xiàn)代化這個更寬廣的歷史視野中加以審視，對歐美日和亞非拉兩種截然不同的城市化進行了分析，以此為基礎，對推進城市化的盲目狂熱作了嚴辭批駁，旗幟鮮明地指出：“對于中國乃至任何一個國家來講，城市化本身都不是最終目標，現(xiàn)代化才是最終目標。”城市化是隨經(jīng)濟社會發(fā)展自然而然的一個過程，它從來都不能，也不應該成為推動發(fā)展的抓手，那樣只會產(chǎn)生為城市化而城市化這種扭曲的觀念。放在第一位的仍然、也必須是加快經(jīng)濟社會發(fā)展，在與其相適應的基礎上建好城市，為農民進城提供良好的接納空間。

激進跨越還是穩(wěn)健推進

關于城市化是手段還是過程的認知，必然帶來兩種不同的決定：如果是可資利用的手段，那必然要大肆利用，以種種激進的手段推動農民進城，快速提升城市化率;如果是伴生的過程，那就只能服務于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務于現(xiàn)代化，以加快經(jīng)濟社會發(fā)展來促使城鎮(zhèn)化提速。既然對手段還是過程的問題已經(jīng)辨明，那么就不能以加快清除城鄉(xiāng)二元結構、消滅小農經(jīng)濟、改革征地制度、強迫農民進城上樓等激進手段來推進中國城市化，而要充分利用新中國制度遺產(chǎn)，維護現(xiàn)行的征地制度，最大限度利用制度紅利，穩(wěn)妥有序地推進城市化。

必須注意的是，雖然中央提出要推進以人為核心的城市化，但在目前的實際操作中，建設城市與農民進城仍然是兩個相互脫節(jié)的環(huán)節(jié)。就在這兩個環(huán)節(jié)上，賀雪峰教授的觀點出現(xiàn)了明顯的變化。

他在書中對政府花巨資開展建設城市基礎設施表示贊同，認為利用中國土地公有制的優(yōu)勢為建設基礎設施提供了廉價土地，“漲價歸公”的制度安排又滿足了其巨大的資金需求，而正是因為完好便捷的基礎設施，才為中國經(jīng)濟騰飛提供了可能，也是中國城市沒有大規(guī)模貧民窟的關鍵所在。但他反對大拆大建，特別反對當下全國進行如火如荼的城中村改造運動，認為那是巨大的資源浪費，完全可以讓時間自然消化。

與此相對的是，他強烈要求各級政府在推動農民進城上要穩(wěn)妥穩(wěn)妥再穩(wěn)妥。城市化的核心是人，是人在城市能夠獲得體面的就業(yè)和穩(wěn)定的收入，而不只是進城居住如此簡單。當下中西部農民進城的第一目標首選鎮(zhèn)區(qū)、縣城，但是，這些地方往往還沒有集聚起足夠的經(jīng)濟要素，沒有發(fā)展起可以容納如此數(shù)量人口的產(chǎn)業(yè)，因而也就無法實現(xiàn)進城農民的體面就業(yè)和穩(wěn)定收入。目前推動農民不可逆進城的那些政策，往往會使農民在耗盡外出務工所積攢下的有限余財后陷入財務上的破產(chǎn)。

那么，什么才是穩(wěn)健的城市化道路?在賀雪峰教授看來，穩(wěn)健就是對當前這種土地、城鄉(xiāng)二元體制的制度安排予以保留。當前這種土地制度確保“漲價歸公”，“土地財政”為城市發(fā)展籌集了資金，而且防止資本下鄉(xiāng)，防止了新的土地食利階層的產(chǎn)生;而“城鄉(xiāng)二元體制”早已經(jīng)由原來的剝削農村的性質轉變?yōu)橐环N保護的性質，它在取消農民進城限制的同時，保留了宅基地和責任田，允許進城失敗的農民自由返回農村居住和耕種，而不至于居無定所、衣食無依，防止了大規(guī)模城市貧民窟的形成，防止了伴隨失業(yè)大軍的社會問題。同時，以代際分工為基礎的半工半耕結構為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了極具彈性、富有競爭力的勞動力供給，從而使農村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

總體來講，賀雪峰教授的觀點是，政府要繼續(xù)維持目前土地制度和農村基本制度大體不變，然后建設好城市，發(fā)展好經(jīng)濟，讓農民隨著就業(yè)而逐漸落戶城市，并實現(xiàn)安居，讓城市化成為自然而然的過程，而非現(xiàn)在依靠拆農民房子、趕農民上樓、流轉農民土地這種斷絕農民后路的逼迫手段。

權力優(yōu)先還是效率優(yōu)先

緊接第二個問題而來的，是權力與效率問題。有意思的是，賀雪峰教授的觀點在這里又一次在兩個維度展現(xiàn)了不同，甚至是截然相反——他反對農民關于土地財產(chǎn)追索權以降低征地成本，提高城市化效率;但同時又贊成農民自由進城和擁有宅基地和責任田的權力，這不是又無形中降低了各種城市化措施的效率?

之所以反對前者，是因為他認為，土地非農使用的巨額收益與現(xiàn)在誰擁有、誰在耕種這塊土地沒有關系，而是經(jīng)濟社會發(fā)展的結果，所以這部分收益只能歸公，目前就體現(xiàn)為土地財政。城郊農民要求土地私有化、要求更高補償?shù)闹鲝埵菦]有道理的。一旦土地私有，必將造就一個數(shù)量龐大的土地食利階層，將在法理上賦予土地所有者無限的利益聲索權，隨之而來的資本下鄉(xiāng)也會使小農經(jīng)濟迅速解體，讓破產(chǎn)農民再無立足之地，必須堅決杜絕。賀雪峰教授長期從事農村問題研究，深深扎根于群眾之中，了解群眾的真實想法，他在書中提到的“套現(xiàn)說”、“盼征地”都是真實的。

而對于后者，他認為要保留目前這種已經(jīng)轉變?yōu)楸Ｗo性質的城鄉(xiāng)二元體制，讓農民可以毫無限制地進城務工、落戶、安居的同時，擁有保留宅基地和責任田的權力，在城市無法生存的時候可以返回農村，通過農耕謀取生活。這種漸進的策略不能不讓人擔憂的是，且不論有了這樣的退路，農民進城的熱情和動力必然會降低，從而弱化了相關鼓勵農民進城政策的效力，更關鍵的是如果將來大部分農民都進城了而在農村的宅基地、責任田還在，將如何讓其退出?這可能會是比現(xiàn)在的小產(chǎn)權房更難處理的事情。毫無諱言，我家已經(jīng)到縣城安居近二十年，家里的宅基地和責任田還在。在這個問題上，這種保留的確提供了某種保障，但這種保障不能沒有期限，進而成為一種農民的特權，這是對其他村民的不公平，也是對其他城市居民的不公平。

當前，中國已經(jīng)走到了一個關鍵時刻，城市化作為經(jīng)濟、政治、社會以及環(huán)境等諸多文明共同諧變、進步的過程，其道路選擇與現(xiàn)代化是否成功息息相關，尤為關鍵。那么，我們需要什么樣的城市化道路?綜合來看，我認為賀雪峰教授在書中提出的這種切中現(xiàn)實的政策建言，積極而穩(wěn)健的推進城市化進程，在突出效率的同時照顧農民的權力，是一個不錯的選擇。當然，他的理論有不盡完美的地方，需要加以改進，但我仍然期待各界能夠重視這本書。