復(fù)習(xí)指導(dǎo)：拖欠工程款問題及治理對(duì)策

　　業(yè)主違約形成工程款拖欠是建設(shè)領(lǐng)域多年來未能得到解決的老大難問題，已嚴(yán)重影響到建設(shè)市場的正常秩序，不但損害了承包商、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、設(shè)備和材料供應(yīng)商的利益，而且最終也對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)（工期、質(zhì)量、安全等）產(chǎn)生了直接的影響。筆者就工程款拖欠問題談幾點(diǎn)意見：

　　一、工程款拖欠的現(xiàn)狀及其危害

　　工程款拖欠一般包括勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、工程咨詢費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)，尤其是承包商的材料預(yù)付款、工程進(jìn)度款（中間支付）、工程結(jié)算款、工程保修金等。據(jù)調(diào)查，目前施工企業(yè)被拖欠已占同期完成施工產(chǎn)值的38.5%o其中，拖欠1年以內(nèi)的占拖欠總額的45.2%，1年至2年的占24.3%，2年至3年的占18.9%，3年以上的占11.6%.拖欠項(xiàng)目中既有政府項(xiàng)目、國有企業(yè)項(xiàng)目，也有民間項(xiàng)目、引進(jìn)外資項(xiàng)目。拖欠工程款的項(xiàng)目一般占同期在建和竣工項(xiàng)目總數(shù)的50%以上，其中房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，港、臺(tái)投資項(xiàng)目，大型、特大型項(xiàng)目拖欠尤為突出口比較起來，拖欠金額和對(duì)象居前的主要是承包商；其次，是材料設(shè)備供應(yīng)商、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢等單位。去年，《建筑時(shí)報(bào)》對(duì)80家施工企業(yè)做過一次調(diào)查表明，截止1999年底，80家施工企業(yè)累計(jì)被拖欠工程款203億元，平均每家被拖欠2.54億元。其中單個(gè)工程項(xiàng)目欠款最多的達(dá)15億元，欠款時(shí)間最長的為20年口w泛普軟件-工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)一級(jí)建造師w勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位被拖欠費(fèi)用的問題也很嚴(yán)重。這已形成一個(gè)涉及全行業(yè)的“畸形怪圈”。拖欠工程款已成為危及企業(yè)生存和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，擾亂了國家正常的經(jīng)濟(jì)秩序，給施工企業(yè)改制造成了諸多困難，嚴(yán)重制約了國有大中型施工企業(yè)的競爭能力。

　　二、工程款拖欠的原因分析

　　拖欠工程款所以愈清愈多，原因是多方面的，主要從以下幾個(gè)方面來分析：

　　1、投資有缺口，資金不到位，是工程拖欠的主要原因之一。

　　長期以來，我國基本建設(shè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大，戰(zhàn)線過長，多數(shù)建設(shè)資金不落實(shí)、不到位，基本建設(shè)項(xiàng)目資本金和鋪底流動(dòng)資金嚴(yán)重不足，引起項(xiàng)目拖欠。這其中既有中央、地方各級(jí)政府的宏觀層次的原因，也有企業(yè)、項(xiàng)目等微觀層次的原因。當(dāng)然，金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、配合也存在一定的問題，建設(shè)資金的源頭發(fā)生危機(jī)必然迫使項(xiàng)目業(yè)主向承包商等承建單位轉(zhuǎn)嫁壓力和風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致“三角債”的形成。如：許多建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施中，管理機(jī)制落后，責(zé)、權(quán)、利不清，管理程序混亂，上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)和部門經(jīng)常進(jìn)行行政干預(yù)，挪用項(xiàng)目建設(shè)資金；或是為獲準(zhǔn)審批，搞釣魚工程等常常造成資金供應(yīng)和使用計(jì)劃無法落實(shí)，實(shí)施中嚴(yán)重超概算等后果，進(jìn)而殃及生產(chǎn)企業(yè)（業(yè)主）設(shè)備款及材料款的正常供應(yīng)和支付。有的設(shè)計(jì)單位資質(zhì)不夠，但掛靠在資質(zhì)較高的設(shè)計(jì)單位名下，憑借不正之風(fēng)承攬到設(shè)計(jì)任務(wù)后，才東拼西湊組建臨時(shí)設(shè)計(jì)班子，經(jīng)常不能按期完成設(shè)計(jì)任務(wù)，且沒有嚴(yán)格的施工圖審查程序，設(shè)計(jì)質(zhì)量低下，不得不在施工過程中不斷修改、變更設(shè)計(jì)，從而使工程成為事實(shí)上的“三邊工程”，造成實(shí)際投資超概算，資金不能落實(shí)，而業(yè)主往往又把這一風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承包商。

　　2、建設(shè)市場法規(guī)建設(shè)滯后導(dǎo)致市場秩序混亂。

　?。?）對(duì)業(yè)主違約治理不力有些業(yè)主不認(rèn)真執(zhí)行合同文件，給勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位造成很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致了大量的“三角債”的產(chǎn)生，破壞了整個(gè)社會(huì)的信用關(guān)系。

　?。?）市場各主體、法制意識(shí)淡薄，政府監(jiān)管不力。當(dāng)前建筑市場秩序混亂，法制不健全，無法可依，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究情況較為嚴(yán)重，許多環(huán)節(jié)管理不嚴(yán)、紀(jì)律松馳、漏洞很多，是孽生種種腐敗的溫床口

　　3、隊(duì)伍發(fā)展過濫，規(guī)模失控，競爭激烈。目前，全國的施工企業(yè)大體上有10萬家左右，從業(yè)人員達(dá)3400多萬人?？辈?、設(shè)計(jì)單位也有1.2萬家，從業(yè)人員80萬人，而且大多為丙、丁級(jí)資質(zhì)的單位。行業(yè)規(guī)模過大，組織結(jié)構(gòu)又不合理，過。度的無序競爭引發(fā)了一系列問題。這是造成建筑市場秩序混亂、企業(yè)效益低下、工程質(zhì)量不高的一個(gè)重要的基礎(chǔ)性原因。

　　三、預(yù)防和治理拖欠問題的對(duì)策

　　1、理順管理機(jī)制，政府和國企應(yīng)帶頭垂范，依法辦事。

　　要建立良好的建筑市場秩序，從長遠(yuǎn)來看，還要依靠深化建設(shè)體制的改革，逐步建立起與國際接軌并符合中國國情的建筑市場運(yùn)行機(jī)制。必須在政府、業(yè)主和施工企業(yè)共同努力下，綜合治理，標(biāo)本兼治。抓住國家整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序的有利時(shí)機(jī)，首先應(yīng)采取措施，規(guī)范投資主體行為，強(qiáng)化國有投資管理，從源頭上解決工程款項(xiàng)拖欠的問題。從當(dāng)前來看，深化我國的建設(shè)體制改革，應(yīng)當(dāng)從政府投資工程項(xiàng)目做起，從政府職能分工人手，強(qiáng)化項(xiàng)目的資金管理和使用，確保合同的嚴(yán)肅性，政府、國企率先垂范，確立依法搞建設(shè)的思想。

　　2、采取有效措施，調(diào)控隊(duì)伍規(guī)模，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。改革和完善企業(yè)資質(zhì)管理辦法，建立嚴(yán)格的建筑市場準(zhǔn)入和清出制度。

　　根據(jù)建設(shè)部有關(guān)管理辦法，將違法違規(guī)行為列為企業(yè)資質(zhì)審查和年檢的重要內(nèi)容，是施工企業(yè)資質(zhì)管理改革的一項(xiàng)重大突破，是規(guī)范和制約施工企業(yè)行為的重要措施。

　　3、加強(qiáng)建設(shè)資金的計(jì)劃、預(yù)算、供應(yīng)、管理、支付等環(huán)節(jié)的監(jiān)督、審查。從項(xiàng)目業(yè)主資金的計(jì)劃、預(yù)算、供應(yīng)、管理、支付等環(huán)節(jié)入手，對(duì)建設(shè)資金的流動(dòng)全過程加強(qiáng)監(jiān)督、審查、跟蹤、充分發(fā)揮計(jì)劃部門、金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)中介等主體的職能作用。業(yè)主要樹立信守合同約定的支付條款的意識(shí)，在保障實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)承建單位的利益。

　　4、引人項(xiàng)目外部制約機(jī)制，保險(xiǎn)，建立業(yè)主信用，設(shè)立多重保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)。用工程擔(dān)保，保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，約束建筑市場各方主體的行為，保證工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)和合同的履行，是國際上通行的做法。隨著高層經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我們未來規(guī)范建筑市場各方主體的行為，除了要運(yùn)用法律手段和必要的行政手段外，更多地還要借助于經(jīng)濟(jì)手段，建立以工程擔(dān)保、保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度，將會(huì)使多年來拖欠工程款的老大難問題得到解決或緩解。引入付款保函制和建立竣工w泛普軟件-工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)一級(jí)建造師w決算仲裁制，硬化資金約束，應(yīng)當(dāng)盡快建立在國際慣例中通用的付款保函制度，不僅能夠依托銀行信用，遏制工程款的拖欠問題，也能夠有效控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的虛擬膨脹。同時(shí)盡快建立工程竣工決算仲裁制度，以法律手段解決工程款久拖不結(jié)的問題。

　　5、健全、完善、加快法律法規(guī)建設(shè)，增大處罰力度。近幾年來盡管反腐敗的力度不斷加大，有關(guān)的制度建設(shè)和制約機(jī)制的建立也取得了一定進(jìn)展。但相對(duì)其他的一些行業(yè)和領(lǐng)域來看，工程建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪案件仍居高不下，特別是一些在國內(nèi)外影響很大的重大案件，都與工程的發(fā)承包活動(dòng)有關(guān)。因此，對(duì)以工程款支付為由引發(fā)的腐敗行為，要以法律為武器，堅(jiān)決予以打擊。

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