建筑業(yè)為什么“大而不強(qiáng)”—關(guān)于“規(guī)模-績效之謎”的探討

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所謂“規(guī)模-績效之謎”，是指我國建筑業(yè)的結(jié)構(gòu)、行為與績效之間的關(guān)系有悖于產(chǎn)業(yè)組織理論的現(xiàn)象。企業(yè)與項目之間關(guān)系不順，體制、治理和管理之間的脫節(jié)，以及建設(shè)交易體制對國情的不適應(yīng)，是造成我國建筑業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的主要原因。本文從項目治理和建筑交易體制的角度，對“規(guī)模-績效之謎”做進(jìn)一步的探討。

　　探討一：大小強(qiáng)弱之辨

　　為了論述的方便，本文把資質(zhì)等級高、規(guī)模大的建筑企業(yè)叫做“大企業(yè)”，把資質(zhì)等級低、規(guī)模小的建筑企業(yè)叫做“小企業(yè)”，把“建筑企業(yè)資質(zhì)等級越高、規(guī)模越大，績效反而越差”的現(xiàn)象表述為“大而不強(qiáng)”。

　　大企業(yè)與小企業(yè)之間的比較分析按照績效鏈的思路展開。首先對績效鏈本身進(jìn)行分解。該鏈條以建設(shè)交易體制為起點(diǎn)，以績效為終點(diǎn)，包念六個環(huán)節(jié)和兩類關(guān)系。除績效之外的其它五個環(huán)節(jié)是：建筑交易體制、企業(yè)治理、項目治理、企業(yè)管理和項目管理；兩類關(guān)系是指企業(yè)與項目之間的橫向耦合關(guān)系以及不同層次之間的縱向銜接關(guān)系。按照企業(yè)的自主性以及掌控能務(wù)的大小，五個環(huán)節(jié)又可以分為自主環(huán)節(jié)和非自主環(huán)節(jié)兩種類型。前者所括企業(yè)管理、項目管理和公司治理，后者包括建筑交易體制和項目治理。然后考慮兩類關(guān)系。為了使問題簡化，本文假設(shè)在橫向耦合方面和縱向銜接方面，大企業(yè)和小企業(yè)處于同一水平，最后在五個環(huán)節(jié)上進(jìn)行比較。由于建筑企業(yè)申報資質(zhì)需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，只有碇以規(guī)定條件的企業(yè)才有可能取得相應(yīng)的資質(zhì)，因此有理由認(rèn)為，在三個自主環(huán)節(jié)上大企業(yè)業(yè)做得比小企業(yè)好。分析到此，就可得出以下推斷：“大而不強(qiáng)”的原因在于兩個非自主環(huán)節(jié)。也就是說，在建筑交易體制和項目治理這兩個環(huán)節(jié)，大企業(yè)面臨的問題和困難比小企業(yè)大得多。

　　探討二：南橘北枳之感

　　建設(shè)業(yè)是典型的基于項目的行業(yè)，因此，建筑領(lǐng)域的制度安排都是圍繞項目治理進(jìn)行的。經(jīng)過二十多年的改革與發(fā)展，我國初步形成了以項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制為核心的建筑交易體制框架，并取得了一定成效。然而，建設(shè)市場的混亂局面表明，我們在制度設(shè)計上還存在不少漏洞。建設(shè)項目法人缺位、招標(biāo)投標(biāo)流于形式、工程監(jiān)理形同虛設(shè)、陰陽合同以假亂真的現(xiàn)象時有發(fā)生；與建設(shè)項目有關(guān)的貪污腐敗行為屢禁不止，當(dāng)初作為社會公正的重要符號而大力發(fā)展的中介組織，在不少地方和領(lǐng)域異化為腐敗的溫床，甚至蛻變?yōu)樾碌纳鐣瘮≈黧w。人們不禁問，為什么這些國際通行的辦法在我國建筑業(yè)的實施效果會大打折扣？古人說得好：“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實示不同。所以然者何？水土異也”。我國的建筑交易體制基本上是按照國際慣例，也就是工業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗建立起來的；且不說基本制度的不同，單是文化上的差異就足以造成“水土不服”。學(xué)習(xí)和借鑒國外經(jīng)驗切忌食洋不化。在框架已經(jīng)基本成型的情況下，應(yīng)該把工作重心從對國外經(jīng)驗的學(xué)習(xí)、引進(jìn)轉(zhuǎn)移到消化、吸收和創(chuàng)新上來；要針對實施過程中出現(xiàn)的問題，著力消除體制中存在的“瓶頸”與“短板”。

　　當(dāng)前，最突出問題是項目法人缺位。所謂項目法人，實際上就是建筑交易中的甲方。在不同的項目采購方式中，項目法人可能是投資方，可能是業(yè)主或用戶，也可能是代建單位或項目管理公司。建設(shè)項目可以看作一系列合同的集合，這些合同又是不完備的，于是就產(chǎn)生了剩余權(quán)利，也就是剩余控制權(quán)和剩余益權(quán)，前者是對合同中未能明確規(guī)定的事項進(jìn)行決策的權(quán)利，后者是在合同履行之后取得剩余收益的權(quán)利，也就是從總產(chǎn)品中扣除所有簽約要素的報酬之后的剩利益的占有權(quán)。項目治理的實質(zhì)就是對剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)的配置。在我國，1996年頒布的《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》只是局限于國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目和國家重點(diǎn)建設(shè)項目；至于其他類型的項目，現(xiàn)有的建設(shè)程序仍然默認(rèn)并實行“使用單位就是建設(shè)單位，就是項目法人”的傳統(tǒng)模式。一方面千萬項目法人缺位和非項目法人的越位；另一方面使業(yè)主使用單位的權(quán)力過大，造成利益主體的關(guān)系失衡。這些問題在政府投資項目中表現(xiàn)得尤為突出。

　　探討三：劣幣逐良之痛

　　當(dāng)前我國建筑市場的基本狀態(tài)可以描述為：處于強(qiáng)勢地位的甲方、處于弱勢地位的乙方和有失公允的第三方。一般認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是造成這一局面的主要原因，實際上，甲方的行為失范問題更加值得重視。據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計和執(zhí)法檢查表明，建筑市場檢查出來的問題中，建設(shè)單位/業(yè)主的違規(guī)行為占70%以上。項目控制權(quán)與剩余索取權(quán)的不對應(yīng)是甲方行為不規(guī)范的深層次原因，由此產(chǎn)生的壓級壓價、墊資施工和拖欠工程款等違規(guī)行為已經(jīng)成為壓在建筑企業(yè)頭上的“三座大山”。下面就來分析“劣幣驅(qū)逐良幣”是如何發(fā)生的。

　　首先，過度競爭對于企業(yè)不利。過度競爭會導(dǎo)致虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、工程回扣、行賄受賄等一系列違規(guī)行為。一般來講，大企業(yè)違規(guī)操作的邊際收益低于小企業(yè)，而機(jī)會成本卻明顯大于小企業(yè)。此外，大企業(yè)的公司治理水平和管理水平較高，具有較強(qiáng)的自我約束能力和較為嚴(yán)格的規(guī)章制度。因此，在過度競爭的條件下，大企業(yè)的“應(yīng)變能力”遠(yuǎn)不如小企業(yè)。

　　其次，壓級壓價對大企業(yè)不利。大企業(yè)一般不愿意通過低價策略來承攬項目，這是因為它們不希望自己的品牌和形象在質(zhì)量安全事故中毀于一旦。因此，在壓級壓價的情況下，大企業(yè)往往會陷入企業(yè)品牌和承攬項目兩者不可兼得的兩難境地，而小企業(yè)則會表現(xiàn)出較強(qiáng)的低價競標(biāo)沖動。

　　再次，墊資施工和拖欠工程款對大企業(yè)不利。2002年全國歷年累計的拖欠工程款相當(dāng)于當(dāng)年建筑業(yè)總產(chǎn)值的19.6%.其中，房地產(chǎn)開發(fā)項目和政府投資工程分別占拖欠總額的39.6%和26.7%.2004年，全國已竣工工程拖欠款1755.88億元，其中政府拖欠占48.97%.在這方面，大企業(yè)的損失更為慘重，這是因為：第一，大企業(yè)給人以“實力雄厚”、“承受能力強(qiáng)”的感覺，往往被要求承擔(dān)更多不合理的“義務(wù)”；第二，大企業(yè)是各級政府和國有企業(yè)事業(yè)單位的工程項目的主要承擔(dān)者，而這些項目的拖欠款占全部拖欠農(nóng)民工工資清欠成為政治任務(wù)背景下，大企業(yè)對下游必須及時支付工程款，而對上游的追索卻困難重重。

　　以上分析表明，盡管大企業(yè)的企業(yè)管理、項目管理和公司治理的水平比小企業(yè)高，但是在“三座大山”的壓迫之下，利潤水平反而不如小企業(yè)。要解決“大而不強(qiáng)”的問題，必須在項目治理和制度環(huán)境的改善方面下功夫。

　　探討四：正本清源之道

　　首先要理清項目管理和項目治理的關(guān)系。管理和治理是兩個不同的范疇，但是在建設(shè)領(lǐng)域，兩者之間關(guān)系似乎沒有理清，具體表現(xiàn)為基本術(shù)語的不規(guī)范和不統(tǒng)一。BOT、PPP、EPC等模式都屬于項目治理的范疇；其中BOT和PPP屬于垂直治理，EPC屬于水平治理。在國內(nèi)的文獻(xiàn)中，不少作者把BOT、PPP、EPC連同代建制一起統(tǒng)稱為建設(shè)項目的管理模式，有的作者把它們叫做建設(shè)工程交易模式，還有作者把BOT和PPP等模式叫做建設(shè)項目的融資與合管理模式。為了理順關(guān)系，首先需要正名。應(yīng)該參照國際主流文獻(xiàn)的做法，把這些模式叫做項目采購方式（project procurement route，PPR）。

　　其次要理清財產(chǎn)所有權(quán)和項目所有權(quán)的關(guān)系。財產(chǎn)所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)是等價概念；而項目所有權(quán)則是項目的剩余權(quán)利。就建設(shè)項目而言，業(yè)主擁有財產(chǎn)所有權(quán)，但不一定擁有項目所有權(quán)；代建制中的代建單位擁有項目所有權(quán)，但不擁有財產(chǎn)所有權(quán)。把建設(shè)單位與業(yè)主/使用單位混為一談的做法，其實質(zhì)就是對財產(chǎn)所有權(quán)和項目所有權(quán)的混淆。一旦項目法人缺位，建設(shè)項目治理就無從談起。為了解決這一問題，一是要對“建設(shè)單位”一詞做出明確界定，在私人投資項目和特許經(jīng)營權(quán)融資建設(shè)項目中是指投資人；在政府投資項目中，如采用自建模式指使用單位，如采用工程指揮部模式指工程指揮部，如采用組建項用法人模式指項目公司，如采用代建制模式指代建單位。二是要通過立法對項目法人的設(shè)立，以及項目法人的權(quán)利與義務(wù)等做出明確規(guī)定。

　　最后要理清政府投資項目和非政府投資項目的關(guān)系，應(yīng)該采取“一手抓、一手放”的方針。對政府投資項目的采購模式要做出強(qiáng)制性規(guī)定：經(jīng)營性政府投資項目應(yīng)當(dāng)采用項目法人責(zé)任制模式或特許經(jīng)營權(quán)融資建設(shè)模式，公益性政府投資項目應(yīng)采用代建制模式或政府集中采購模式；而且一般應(yīng)采用設(shè)計和施工相分離的模式而不是總承包模式。美國、日本、意大利等國的經(jīng)驗表明，這樣做有利于提高公開性和透明度，保證嚴(yán)格的建設(shè)程序；雖然會導(dǎo)致部分成本的增加，但是可以有效減少腐敗，總起來看還是值得的。而對于非政府投資項目，應(yīng)該給予充分的自由度以保證效率。例如，不一定采用公開招標(biāo)的方式，而是采用關(guān)系型合約的方工，從而使市場主體之間保持長期穩(wěn)定、相互信任和良性互動的合作關(guān)系。

　　結(jié)論

　　現(xiàn)實中許多看似不合理的行為與現(xiàn)象，其實都是人們在一定制度環(huán)境下理性選擇的結(jié)果，“規(guī)模-績效之謎”也不例外。“大而不強(qiáng)”現(xiàn)象是建筑領(lǐng)域生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相適應(yīng)的外在表現(xiàn)。在建設(shè)項目的諸多利益主體中，方面存在的缺陷導(dǎo)致建設(shè)項目法人缺失，進(jìn)而形成壓級壓價、墊資施工和拖欠工程款的“三座大山”，這是“劣幣驅(qū)逐良幣”的原因所在。

　　解決“大而不強(qiáng)”的問題，要從制度建設(shè)入手。要在理論與實踐結(jié)合上理清各種關(guān)系：管理和治理的關(guān)系、財產(chǎn)所有權(quán)和項目所有權(quán)的關(guān)系、政府投資項目和非政府投資項目的關(guān)系等。制度在不同層面上表現(xiàn)出不同的時間特性。管理層面上的變化是隨時發(fā)生的，治理結(jié)構(gòu)的生命周期需要用年或十年來衡量，衡量體制的演化則需要用十年甚至百年的時間尺度。如此看來，我國的建筑交易體制的發(fā)展與完善需要相當(dāng)長的時間。

　　最后需要指出，本文的分析建立在一個假設(shè)的基礎(chǔ)之上，既“在橫向耦合方面和縱向銜接方面大企業(yè)和小企業(yè)于同一水平”。如果放寬這個假設(shè)，情況會發(fā)生什么變化？這個問題有待于進(jìn)一步的討論。