中小城市規(guī)劃管理的探索與思考

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1、從城市規(guī)劃管理的角度反思城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)層次現(xiàn)行的建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）對(duì)各層次的規(guī)劃編制起著根本性的指導(dǎo)作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《辦法》在很多方面都需要調(diào)整和修正。

　　區(qū)域規(guī)劃：規(guī)劃編制單位往往很難將各地的實(shí)際情況分析研究透，尤其是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)存在一定的不確定性，加上區(qū)域規(guī)劃沒(méi)有實(shí)施的主體也沒(méi)有管理體制的制約，所以常常給規(guī)劃編制和規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)很大難度。

　　總體規(guī)劃：由于現(xiàn)階段對(duì)城市發(fā)展目標(biāo)、城市規(guī)模等缺乏強(qiáng)有力的確定依據(jù)，加上現(xiàn)行對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)判體系存在某種程度的不合理性，所以常常發(fā)生城市總體規(guī)劃一任領(lǐng)導(dǎo)一番調(diào)整的不合理局面。

　　控制性詳細(xì)規(guī)劃：由于編制單位對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可變因素考慮不夠，往往不能很好地對(duì)城市各類(lèi)性質(zhì)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等控制和引導(dǎo)。

　　從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，筆者覺(jué)得現(xiàn)行的規(guī)劃編制體系可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，具體建議如下：

　?、僭黾右粋€(gè)規(guī)劃層次：市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌（或一體化）規(guī)劃我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的市帶縣體制，該規(guī)劃層面可以在省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下，對(duì)一級(jí)市域的城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，可以將概念規(guī)劃的區(qū)域擴(kuò)大到整個(gè)行政管理區(qū)域，與現(xiàn)在倡導(dǎo)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”相吻合，也與城市本身客觀的規(guī)律相一致。這一層面的規(guī)劃，著重點(diǎn)應(yīng)在以下方面：

　　a、市域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展；

　　b、市域交通系統(tǒng)的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略；

　　c、市域各類(lèi)土地的綜合利用方針；

　　d、市域各類(lèi)集中建設(shè)用地的規(guī)模、范圍和建設(shè)原則；

　　e、市域生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略；

　　f、市域基礎(chǔ)設(shè)施的共享共建戰(zhàn)略。

　　該規(guī)劃與現(xiàn)行的“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”不同，其重點(diǎn)是解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，把“規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)”淡化，用“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展”代替“職能結(jié)構(gòu)”的概念，空間結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展。其目的是把現(xiàn)行城市建設(shè)的用地指標(biāo)放在市域范圍內(nèi)平衡，逐步消滅城鄉(xiāng)差別。

　　②加強(qiáng)一個(gè)規(guī)劃層次：縣鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制在市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化規(guī)劃的基礎(chǔ)上，直接把5萬(wàn)人以下集中建設(shè)用地（現(xiàn)在的縣城和中心城鎮(zhèn)）的規(guī)劃做到控制性詳細(xì)規(guī)劃深度，不再做“總體規(guī)劃”，從而用控制性詳細(xì)規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)體系來(lái)指導(dǎo)建設(shè)和管理，避免很多不必要的爭(zhēng)論。

　?、蹚?qiáng)調(diào)一個(gè)規(guī)劃層次：城市土地的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制。

　　強(qiáng)化城市土地的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，以保證城市土地的合理布局，使城市土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（容積率、建筑密度、綠地率等）符合城市總體規(guī)劃的要求。

　　2、從規(guī)劃管理體制的層面思考城市規(guī)劃管理工作城市的發(fā)展與規(guī)劃是一項(xiàng)社會(huì)的抉擇和行動(dòng)，應(yīng)該上升到國(guó)家利益的高度去思考。因此，筆者建議：

　　①調(diào)整對(duì)地方政府官員的“政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系”

　　一個(gè)城市的產(chǎn)生、生存與發(fā)展，一般都有幾百上千年的歷史，而一般地方官員的“政治生命”最多也只有幾十年，他們?cè)谖粫r(shí)所做的城市“亮點(diǎn)工程”固然對(duì)提高城市形象有很大幫助，但城市的產(chǎn)生、生存與發(fā)展不能以“亮點(diǎn)工程”為基礎(chǔ)。如果不調(diào)整對(duì)地方政府官員的“政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系”，在其短暫的“政治生命”里為了“政治前途”，必然會(huì)出現(xiàn)“亮點(diǎn)工程”，也必然會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃不斷調(diào)整或修改的局面。

　　②適時(shí)調(diào)整規(guī)劃管理體制目前，各中小城市的規(guī)劃管理體制都有所不同，有的是政府組閣局，有的是政府直屬局，有的只是政府組閣局的二級(jí)機(jī)構(gòu)。同樣都在執(zhí)行國(guó)家的《城市規(guī)劃法》，但由于管理體制的不同，管理的力度也就明顯存在差異。1990年開(kāi)始執(zhí)行的《城市規(guī)劃法》目前正在修改和調(diào)整，如果從國(guó)家利益的高度去思考城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理，筆者建議適時(shí)調(diào)整規(guī)劃管理體制：將現(xiàn)在的城市規(guī)劃管理模式改為垂直管理模式，并同時(shí)制定相關(guān)的法律，完善垂直管理模式，以維護(hù)國(guó)家利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，維護(hù)廣大群眾的切身利益。